الدستور...والتناقض في اختصاصات المحافظات

اسماعيل علوان التميمي

الحوار المتمدن-العدد: 3120 - 2010 / 9 / 9 - 00:59
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

الدستور ... والتعارض في اختصاصات المحافظات

إسماعيل علوان التميمي
[email protected]

في الوقت الذي رسم فيه الدستور اختصاصات الأقاليم بدقة متناهية نجد الدستور قد اخفق تماما في رسم اختصاصات المحافظات غير المنتظمة في إقليم حيث نجد تعارض بين اغلب مواده التي نظمت اختصاصات المحافظات لا بل نجد تعارض في فقرات المادة الواحدة مما يدل بوضوح إن واضعي الدستور لم تكن لهم دراية كافية في إدارة المحافظات .

أهم ما يميز النظام الفيدرالي عن غيره من الأنظمة السياسية هو توزيع السلطة بين العاصمة والولايات باعتبارها وحدات سياسية تباشر اختصاصاتها التنفيذية والتشريعية والقضائية باستقلالية عن السلطة الاتحادية بما لا يتعارض مع الدستور الاتحادي ، وهذا يعني إن النظام الفدرالي يتبنى نظام اللامركزية السياسية الذي يفترض وجود سلطات تشريعية منتخبة في الولايات لها دستور داخلي إلى جانب الدستور الاتحادي ، ينظم توزيع السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية في الولاية أو المحافظة ، وتستمد هذه الولايات اختصاصاتها من الدستور الاتحادي وليس من القانون العادي الاتحادي . إلا إننا نجد الدستور العراقي قد خلط بين المفهومين ، مما يولد قناعة لدى الباحث بان واضعي الدستور كانوا يخلطون بين المفهومين ولا يميزون بينهما ، لذلك حصل هذا الخلط الذي نجده واضحا في بعض مواد الدستور التي نظمت العلاقة بين السلطة الاتحادية في العاصمة وسلطات الأقاليم والمحافظات ، وهذا ما سنتناوله في دراستنا هذه بمبحثين تناولنا في المبحث الأول مفهومي اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية بوجه عام والفرق بينهما وخصصنا المبحث الثاني للخلط الذي وقع به الدستور بين المفهومين .


المبحث الأول
اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية

1.اللامركزية السياسية :ـ هي نظام يتعلق بشكل نظام الحكم السياسي في الدولة الاتحادية يتم بموجبه توزيع مظاهر السيادة الداخلية بين الدولة الاتحادية والأقاليم التابعة لها مع تمتع كل ولاية باستقلالها الذاتي في مباشرة سلطاتها التشريعية والتنفيذية والقضائية بينما تبقى مظاهر السيادة الخارجية ضمن اختصاصات السلطات الاتحادية مع بعض الاستثناءات في حدود ضيقة ، وان نظام اللامركزية السياسية يندرج ضمن موضوعات القانون الدستوري والنظم السياسية وليس ضمن موضوعات القانون الإداري أو علم الإدارة وينحصر وجود هذا النظام في النظام السياسي الفدرالي .
إن نظام اللامركزية السياسية يفترض وجود دستور اتحادي ودستور محلي للولاية وكذلك يفترض ازدواج السلطات في الدولة الاتحادية . سلطة تشريعية اتحادية وسلطة تشريعية محلية للولاية ، سلطة تنفيذية اتحادية وسلطة تنفيذية للولاية وسلطة قضائية اتحادية وسلطة قضائية للولاية وهذا الازدواج لا يتجسد إلا في الاتحاد الفدرالي .

كيفية توزيع الاختصاص بين الدولة الاتحادية والولايات

لتجنب المشاكل التي تثور حول تداخل الاختصاص بين السلطة الاتحادية وسلطات الولايات نتيجة ازدواج السلطات بينهما اتجهت الدساتير الاتحادية إلى اللجوء لواحدة من الطرق التالية لمنع تداخل الاختصاصات .

الطريقة الأولى :ـ يتم بموجب هذه الطريقة تحديد اختصاصات كل من دولة الاتحاد واختصاصات الولاية أو الإقليم على سبيل الحصر في الدستور الاتحادي .

يعاب على هذه الطريقة إن تحديد الاختصاصات على سبيل الحصر للدولة الاتحادية والولايات لا يمكن أن يشمل جميع المسائل مهما تعمق الدستور في تفصيلها لأنه بتطور الحياة وتغير الضر وف لابد أن تستجد مسائل لم يكن الدستور قد حددها سلفا الأمر الذي يصعب معه تحديد الجهة المختصة هل هي الدولة الاتحادية أم الولاية .

الطريقة الثانية :ـ يحدد الدستور الاختصاصات الحصرية للدولة الاتحادية ويترك ماعداها للولاية . وفي هذه الطريقة يكون اختصاص الدولة الاتحادية محددا بينما يكون اختصاص الولاية مفتوحا وبمرور الزمن ستزداد صلاحيات الولاية بينما تبقى صلاحيات الدولة الاتحادية على حالها لان الاختصاص العام سيكون للولايات . وعادة يتم اللجوء إلى هذه الطريقة في الاتحاد الذي يتكون من اندماج دول كانت مستقلة للمحافظة على استقلالها الداخلي بعد إن تخلت عن استقلالها الخارجي لصالح دولة الاتحاد. وكذلك يخضع إلى ظروف نشأة الاتحاد ورغبة الولايات في تغليب مظاهر الاستقلال على مظاهر الوحدة .

ومن أمثلة الدول التي اتبعت هذه الطريقة هي الولايات المتحدة الأمريكية والاتحاد السوفيتي سابقا والأرجنتين وسويسرا وألمانيا والإمارات العربية المتحدة والعراق

الطريقة الثالثة :ـ يحدد الدستور الاتحادي اختصاصات الولايات على سبيل الحصر ويترك ماعداها للدولة الاتحادية وهذه الطريقة تحدد اختصاص الولاية بينما تبقي الاختصاص العام للدولة الاتحادية .

ومن أمثلة الدول التي اتبعت هذه الطريقة الهند وكندا وفنزويلا.

2- اللامركزية الإدارية :ـ هي طريقة من طرق الإدارة تقوم على أساس توزيع الوظيفة الإدارية بين السلطة المركزية في العاصمة وبين هيئات منتخبة محليا في الولايات أو هيئات مرفقيه تباشر اختصاصها تحت إشراف ورقابة السلطة المركزية .

صور اللامركزية الإدارية هي:ـ
1-لا مركزية محلية وتتحقق بمنح جزء من إقليم الدولة الشخصية المعنوية واستقلاله بإدارة شؤونه المحلية تحت رقابة السلطة المركزية
2- لامركزية مرفقيه أو كما يطلق عليها مصلحيه وتتحقق بمنح مرفق معين من المرافق العامة الشخصية المعنوية من اجل إدارة شؤونه بنفسه مستقلا عن السلطة العامة التي يتبعها خاضعا لرقابتها .

أركان اللامركزية الإدارية ثلاثة هي:ـ
1-الاعتراف بوجود مصالح محلية مستقلة تقتضي الاعتراف لها بالشخصية المعنوية المستقلة .
2-وجود هيئات محلية منتخبة تتولى إدارة الوحدات المحلية .
3-خضوع الهيئات المحلية لرقابة السلطة المركزية .

الفرق بين اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية .

أ-في نظام اللامركزية السياسية يتم تحديد اختصاصات كل من دولة الاتحاد والولايات في الدستور الاتحادي بينما في نظام اللامركزية الإدارية يتم تحديد اختصاصات الولايات بالقانون العادي . ويترتب على هذا الفرق إن الاختصاصات الممنوحة للولاية بموجب نظام اللامركزية الإدارية يمكن إلغائها أو تعديلها بموجب قانون عادي تصدره الجهة التشريعية في الدولة في أي وقت تشاء بينما في الاختصاصات الممنوحة للولاية بموجب نظام اللامركزية السياسية لا يمكن إلغائها أو تعديلها بقانون عادي من قبل الدولة الاتحادية إلا بموجب تعديل دستوري . ويترتب على ذلك أيضا إن موضوعات نظام اللامركزية السياسية تندرج ضمن القانون الدستوري والنظم السياسية بينما تندرج موضوعات نظام اللامركزية الإدارية ضمن موضوعات القانون الإداري.

ب- في نظام اللامركزية السياسية توجد في الولايات هيئات تشريعية وتنفيذية وقضائية مستقلة عن الهيئات القضائية والتشريعية والتنفيذية الاتحادية بينما لا توجد في نظام اللامركزية الإدارية هيئات تشريعية أو قضائية محلية أما الهيئات التنفيذية في الولاية فإنها خاضعة للحكومة المركزية وتستمد صلاحياتها بموجب القوانين المركزية أو بتفويض من الحكومة المركزية.

ج- في نظام اللامركزية السياسية لا تخضع الهيئات المستقلة الثلاث لرقابة السلطات الاتحادية وتباشر أعمالها بموجب الدستور الاتحادي والدستور المحلي للولاية بشكل مستقل بينما في نظام اللامركزية الإدارية تخضع الهيئات المحلية في الولايات لرقابة و وصاية الحكومة المركزية عند مباشرتها لإعمالها .

د-في نظام اللامركزية السياسية تطبق الولايات قوانينها التي تصدرها هيئاتها التشريعية بما لا يتعارض مع الدستور الاتحادي ودستور الولاية بينما في نظام اللامركزية الإدارية تطبق الولايات القوانين التي تصدرها الهيئة التشريعية للدولة والمطبقة في جميع أنحاء البلاد .

ه- نظام اللامركزية السياسية يوجد في الدول الاتحادية بينما يوجد نظام اللامركزية الإدارية في الدول الموحدة غالبا والدول الاتحادية أحيانا .




المبحث الثاني

الخلط بين مفهومي اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية في الدستور

خلط الدستور بين مفهومي اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية في أكثر من موقع وكما يلي :ـ

1- المادة 116وصفت النظام الاتحادي في جمهورية العراق بأنه يتكون من عاصمة وأقاليم ومحافظات لامركزية وإدارات محلية ولم يتحدد في هذه المادة شكل اللامركزية هل هي لامركزية سياسية أم لامركزية إدارية إلى أن جاءت المادة 122 ثانيا من الدستور فمنحت المحافظات التي لم تنتظم في إقليم الصلاحيات الإدارية والمالية الواسعة بما يمكنها من إدارة شؤونها على وفق مبدأ اللامركزية الإدارية . ولكن الفقرة خامسا من المادة 122 نفسها نصت( لا يخضع مجلس المحافظة لسيطرة أو إشراف أية وزارة أو أية جهة غير مرتبطة بوزارة وله مالية مستقلة ) وهنا وقع أول خلط في الدستور بين مفهومي اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية لان عدم خضوع الهيئات المحلية المنتخبة إلى رقابة السلطة المركزية هو احد أركان اللامركزية السياسية لأنه في نظام اللامركزية الإدارية فان الهيئات المحلية تخضع لرقابة السلطة المركزية في العاصمة وبذلك وقع الخلط بين فقرتين في مادة دستورية واحدة .

2- المادة 115ساوت بين الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم حيث أناطت بهذه الأقاليم والمحافظات كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية وهذا يعني إن الدستور حدد اختصاصات السلطات الاتحادية على سبيل الحصر بينما أبقى اختصاصات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم مفتوحة لاستقبال المزيد من الاختصاصات بمرور الزمن . وهنا نجد الدستور قد منح المحافظات اختصاصات واسعة جدا ولم يكتف بذلك وإنما أفرط في توسيع هذه الاختصاصات عندما أعطى الأولوية لقانون الإقليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم في حالة التعارض بينهما في غير الاختصاصات الحصرية . إن إمعان النظر في الاختصاصات التي منحتها هذه المادة الدستورية للمحافظات غير المنتظمة في إقليم يكشف لنا بوضوح تام إن الدستور ساوى بينها وبين الأقاليم في الاختصاصات عندما منحها حق تشريع القوانين وسند لها كل الاختصاصات العامة عدا الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية وأعطى الأولوية لقانونها على القانون الاتحادي عند التعارض في غير الاختصاصات الحصرية للحكومة الاتحادية وهذا يعني إن الدستور منح المحافظات كل شروط اللامركزية السياسية التي مر ذكرها رغم النص في المادة 122انفا اعتماد مبدأ اللامركزية الإدارية ، مما يعني إن الدستور وقع في خلط كبير بين مفهومي اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية .

3- المادة 114من الدستور حددت سبعة اختصاصات جعلتها مشتركة بين السلطات الاتحادية من جهة والأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم وهي :ـ

1-إدارة الكمارك
2- تنظيم مصادر الطاقة الكهربائية الرئيسية وتوزيعها .
3-رسم السياسة البيئية لضمان حماية البيئة من التلوث والمحافظة على نظافتها .
4-رسم سياسات التنمية والتخطيط العام .
5-رسم السياسة الصحية العامة .
6-رسم السياسة التعليمية والتربوية العامة.
7-رسم سياسة الموارد المائية الداخلية وتنظيمها بما يضمن توزيعا عادلا لها .

الشيء الأهم إن المادة 115 التي مر ذكرها أعطت الأولوية في الصلاحيات المشتركة عند التعارض بين القانون الاتحادي وقانون الإقليم أو المحافظة غير المنتظمة في إقليم لقانون الإقليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم مما يعني من الناحية الفعلية إن الصلاحيات المشتركة في النهاية هي من اختصاص الإقليم والمحافظة طالما إن الدستور أعطى الأولوية لقانون الإقليم والمحافظة وليس أمام السلطة الاتحادية إلا التسليم لقانون الإقليم والمحافظة في حالة إصرارهما على القوانين التي يشرعانها وهذا يعني إن هذا الاختصاص يشكل أقصى ما ذهب إليه نظام اللامركزية السياسية المطبقة في العالم ، وهذا يؤكد مرة أخرى إن الدستور وقع في خلط كبير في بين مفهومي اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية الذي تبناه في المادة122 ثانيا


صفوة القول إن الدستور قد خلط إلى حد بعيد بين مفهومي اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية والسبب يعود في تقديرنا إلى إن واضعي الدستور لم يكونوا على دراية كافية في الأنظمة السياسية والإدارية المتبعة في العالم ومما زاد الأمر تعقيدا إن قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم رقم 21لسنة 2008 جاء قاصرا ومتعارضا مع إحكام الدستور وأهمل الكثير من أساسيات العمل الإداري وثبتت من خلال التطبيق العملي انه قانون متخلف وإذا لم يتدارك مجلس النواب الجديد الأمر ويسرع إلى إجراء تعديلات جوهرية عليه فان هذا القانون سيكون سببا رئيسيا لفشل تجربة المحافظات غير المنتظمة في إقليم .

#اسماعيل_علوان_التميمي (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات