اليات تنفيذ العقود الحكومية وغطاؤها القانوني والاداري

محمد رياض اسماعيل
باحث
(Mohammed Reyadh Ismail Sabir)

الحوار المتمدن-العدد: 7647 - 2023 / 6 / 19 - 20:56
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

تزدهر المجتمعات وتتحرك عجلة التنمية الاقتصادية والاجتماعية عندما تتبادل الأموال ويعيش البشر من وراء ابرام العقود بكل أنواعها. وهناك عقود تلعب دورا كبيرا في حياتنا الاقتصادية ونتداولها يوميا كالبيع والايجار والمقاولة. ان شأن القانون مع العدالة هو نفس شأن العقد مع العدالة. فالعدالة تأتي لتكمل القانون في حالة وجود نقص في نصوصه. ان التنظيم هو عكس الفوضى وان القوانين وجدت وتطورت وفق حاجات البشر وتطور أنماط الحياة وان وعي أطراف العقود بالقوانين دافع أساس لديها للاستثمارات في مختلف الاتجاهات. فالقانون هو المصدر المباشر للالتزام ويفترض ان يشمل كل مناحي وأدوات التطور الصناعي والزراعي والاجتماعي والسياسي للمجتمع. يفترض ان القانون يحمي المجتمع ويحرك عجلة الدولة خلال التنظيم وبناء نظام إدارة الدولة على أسس متحضرة بعيدة عن المزايدات والاملاءات..
تنفذ المشاريع في شركات القطاع النفطي في العراق خلال سلسلة طويلة من المفاصل الإدارية المملة تأخذ وقتا طويلا وسلسلة إجراءات غير مبررة. كانت الأقسام والدوائر والمديريات العامة ضمن تشكيلات وزارة النفط في السابق (على سبيل المثال وكنموذج لهذه المقالة) توفر وصف الواجبات وتعطي الصلاحيات اللازمة للمفاصل الإدارية في هيكلية شركات القطاع للقيام بتلك الواجبات بهدف تنفيذ مهامها مركزيا. وكانت المشاريع تنفذ قبل تأميم النفط عام 1971 من قبل شركة نفط العراق المساهمة، المحتكرة من قبل الانكليز بمعاهدة تجدد كل عقدين ونيف، وكانت المشاريع تصمم وتخطط في المكتب الهندسي للشركة بلندن، وتعهد بشركة مقاولة إنكليزية تقوم بأعمال التنفيذ وفق عقد تبرمه الشركة مع المقاول. بعد التأميم، كانت المشاريع تنفذ خلال المفاصل والوحدات الإدارية بوساطة تشكيل خاص بالمشاريع في هيكلية كل مؤسسة من مؤسسات شركة النفط الوطنية.. ففي مؤسسة نفط الشمال كانت تنفذ خلال مديرية الهندسة والمشاريع، كان الرقيب على سلامة الأداء وشفافية الإجراءات هي احدى الدوائر التابعة الى ديوان الرقابة المالية، وكانت موجوداتها خاضعة للتدقيق الداخلي الذي كان تشكيلا تقويميا يرتبط برئيس المؤسسة. وكانت مصروفات المشاريع ونسب الإنجاز في ضوء المخطط تنفذ باليات توثيقية ترسل الى قسمي التكاليف والموازنة وقسم الحاسبات ثم تصدر بقوائم حاسوبية مفصلة لأنظار المراجع صعودا الى رئيس المؤسسة. وتُعتمد لدى الرقابة المالية. كانت مسؤولية المشروع موكلة لتشكيل المشاريع كاملةً بلا تجزئة، بدءا من اعداد دراسة الجدوى مع الدوائر المستفيدة ومن ثم استحصال الموافقة لإدراجها في الخطة الاستثمارية، واعداد المواصفات والتصاميم الأساسية، ومن ثم دعوة الشركات التخصصية او إعلان المشروع دعوة عامة حسب طبيعة المشروع، ومن ثم تحليل العطاءات وارسائها الى احدى الشركات بموافقة مدير عام الهندسة والمشاريع ومصادقة رئيس المؤسسة. ومن ثم قيام تشكيل المشاريع في المديرية (بمستوى دائرة) بتنظيم عقد مقاولة مع الشركة الفائزة في التنافس المحالة اليها عقد المقاولة، وتبدأ مراحل التنفيذ بإشراف تشكيل المشاريع والدوائر الهندسية في المديرية، ثم تجري اعمال التشغيل الابتدائي وتسليم المشروع للمديرية المستفيدة من المشروع وغالبا هي المديرية العامة للعمليات النفطية. كانت المصادقة على الإحالة النهائية للعقود على شركات المقاولة المتبارية في شركة نفط العراق المؤممة، كما اسلفت القول، تتم بقرار السيد ماجد الحمداني رئيس المؤسسة، وهو شقيق السيد عدنان الحمداني الذي كان مديرا لشركة سومو (شركة تسويق النفط) ثم ترقى الى منصب وزير التخطيط نهاية السبعينات، واُعدم بعد ذلك بفترة قصيرة، وكان الصديق الصدوق والقريب من صدام حسين نائب رئيس الجمهورية في حينها، وابرم في زمن الاخوان ماجد وعدنان (لمنتصف السبعينات) تعاقدات نفطية ضخمة تجاوزت ملياري دولار..
وبقي هذا الأسلوب لتنفيذ المشاريع قائما بعد (الثورة الإدارية) اي بعد الغاء شركة النفط الوطنية منتصف الثمانينات، حيث أصبحت المشاريع في عهدة كل شركة منحلة من النفط الوطنية. وبقيت اساليب التنفيذ وآلياتها كما كانت عليها في عهد ما قبل (الثورة الإدارية)، مع تغير التسميات، حيث حلت اسم الشركة العامة بدلا من المؤسسة، والهيئات بدلا عن المديريات العامة والاقسام بدلا عن الدوائر، ويبدو من سياق هذا الأسلوب سهولة حصر المسؤولية والرقابة المالية وحصر الخلل في الشفافية في شخوص مراكز القرارات. بعد عام 2003 تغيرت الاليات، حيث تم تجزئة المسؤولية، أي مسؤولية تنفيذ المشاريع الى اقسام عديدة تحتضن المشروع ويمر خلالها، بهدف تمييع المسؤولية الدقيقة المحددة وفي النهاية "تفرق دمها المسكوب بين القبائل" كما يقال! فتحول اسلوب التنفيذ الفني للمشروع من المركزية الى اللامركزية، وتوسعت قاعدة القرار وضاعت الشفافية، وتحولت الصلاحيات المالية من اللامركزية الى المركزية وهذه الأخيرة محصورة بالمدير العام، الذي كان يرشح في السابق لهكذا منصب على أساس قاعدة (الرجل المناسب في المكان المناسب)، والمدير العام اليوم يأتي به أحد الأحزاب السياسية المتنفذة في الحكم دون معايير تقييم أصولية تلك التي كانت متبعة في السابق، كان يدخل فيها محاور الكفاءة والقدرة الإدارية والخصال الشخصية والاقدمية وغيرها.. لتسهيل اعمال هذا المدير العام في ضوء الاليات الجديدة لتنفيذ المشاريع، استحدثت تعليمات بقوة القانون لتنفيذ العقود الحكومية، قطعت القاعدة عن القيادة، حيث يشكل المدير العام لجان خاصة لإعلان وفتح وتحليل عطاءات المقاولات يرتبط به مباشرة، لإرسائها على المقاول (المحظوظ) ومن ثم يرسلها الى القسم التجاري المرتبط به مباشرة لإبرام العقد، وهذا الانفراد يسهل التكتل وإرساء المقاولات بدون وجه حق لمن يدفع للحزب الذي جاء بالمدير العام سواء بشكل مباشر او غير مباشر! ويعاد الإعلان مرات بحجج واهية، لأجل تحقيق تلك الغاية الفاسدة، حيث تستقطع الجهات التي شاركت في التحليل والارساء قطعة كبيرة من جسم الضحية، ثم اضافت الوزارة حلقة في دورة حياة المقاولة من خلال تشكيلها لجنة في الوزارة لمراجعة مسودة إحالة المشاريع في شركات القطاع للمصادقة النهائية قبل احالتها النهائية، لتكون هذه اللجنة ممسكة بقرار المدير العام في حالة خروجه عما هو متفق عليه او معرفة نسب الزيادات في الكلف التخمينية المتفق عليها مع إدارة الشركات وبدون ان تتحمل أية مسؤولية فنية.. ومن ثم تستقطع من جسد المقاول قطع أخرى صغيرة من قبل الجهات التنفيذية اللامركزية في القاعدة، مثل تلك التي تحال اليها المقاولة للتنفيذ والجهات التي تستلم المواد والتي تدفع استحقاقات المقاول او التي تصادق على الصرف، وتطول القائمة للجهات التي تحشر في إدارة عقد المقاولة. ان تجزئة المسؤولية تشجع الى ادخال مفاصل كثيرة (على أساس اسناد المشروع) وهي في الواقع جاءت للسلخ والفساد وتوسيع قاعدة المشاركة غير المبررة لتكتم الافواه واشراكها في الجريمة! دخلت دوائر التفتيش والنزاهة والشرطة والتدقيق والرقابة المالية والعقود وحتى استعلامات الدوائر التي يراجعها المقاول والسكرتاريا في هذه السلسلة. وويل للمقاول إذا تلكأ في دفع المقسوم، فسوف تؤخر اعمال المقاولة وقد تتحول الى قضية ضده تحركها برحابة صدر تلك الجهات الرقابية..
السؤال الان ما هي علاقة المشتريات الخارجية بعقد المقاولة؟ حيث ترد على المقاولة مال وعمل، وهذا يتقاطع مع اعمال القسم التجاري التي تختص في استيراد السلع وقطع الغيار للأغراض التشغيلية حصرا أي ترد على تجهيزها مال فقط، وتنفذ خلال أنواع عديدة من البيوع الدولية التي اعتمدت عدد منها من قبل وزارة التجارة في تعاملاتها. فكيف يخول القسم التجاري اعداد صياغة عقد مقاولة؟؟؟ يبدو انه طالما استمر المدير العام تحت رحمة الحزب الذي رشحه، يدفع استحقاقات المشاريع للقيادة! ستحميه التعليمات، وكلما اشتكى موظف صاحب ضمير منفردا، على الإجراءات غير السليمة لدى قيادة القطاع النفطي، تحركت عليه الجهات الرقابية ويحال الى المحاكم ليكون رادعا يكتم افواه لآخرين! فالمسؤوليات المجزئة أساسا تُعقد تحديد المقصر أي تصعب التسبيب الدقيق للعلة!!
يتجلى مأساة دورة حياة المناقصات في ان العمل الذي كان ينفذ بغضون ستة اشهر في السابق أصبح يستغرق سنوات عديدة حاليا، أضف الى الكم الهائل للفساد المرافق به وتوسع رقعته، والتي تنعكس سلبا على المبالغ التخمينية للمشاريع، تلك التي لا تتطابق مع المعايير والتنظيمات العالمية لأسس احتساب الكلف التخمينية، التي تبدأ بالتخمين الابتدائي بنسبة خطأ تصل الى 40% او أكثر بقليل، وتتقلص هذه النسبة مع تقدم مراحل التصاميم نضجا واعداد مواصفات المواد ومكونات المشروع وصولا الى التصاميم التفصيلية وتثبيت مناشئ المعدات لتصل في النهاية الى نسبة خطأ لا تزيد على 2% في اسوء الحالات، لكننا نجد الكلف التخمينية النهائية التي تُحمل على العمل عبر الإجراءات غير السليمة في دورة حياة المناقصات الحالية تبقي على الكلفة الابتدائية بل تزيدها بتبريرات واهية ثم تمرر.. ان مثلث أداء المشاريع المتمثل في الكلفة ومدة التنفيذ ونوعية الأداء، تتعرض الى الاختلال في التوازن، لان التغير في أي ضلع يكون على حساب الضلعين الاخرين، فمثلا زيادة مدة التنفيذ يؤدي الى زيادة الكلفة، وكذا جودة نوعية مواد المشروع يؤثر في الكلفة، كلما كانت رديئة كلما قلت الكلفة وهكذا، فأمسى زيادة الكلف على أساس النوعية مبررا لزيادة الكلفة الاجمالية للمشروع بشكل غير معقول، وقد وصل الامر الى رفض المصنوعات الصينية، على سبيل المثال، بسبب أسعارها المنخفضة وليست بسبب رداءة النوعية! كما وفتحت الأبواب امام القرصنة الصناعية، أي شراء منتجات صينية مع استبدال منشأ المنتج الى احدى الدول الغربية يتم اجرائها في دولة وسيطة.. فأصبحت الصناعة العالمية الرصينة والتجارة الحرة مجمدة في خطر وعرضة للإفلاس، او بالأحرى دخلت مفاهيم (تعابير انشائية) جديدة لموضوعة الرصانة بهدف زيادة الكلف التخمينية وما يترتب عليها من فساد.. ان الإجراءات الفنية غير المدروسة بعمق واستفاضة، ظاهرها نبيل ومحتواها غير طاهر سقيم، تلك الإجراءات التي تقررها الوزارات التنفيذية تنجم عنها جرائم من أنواع جديدة لم تنظم لها احكام في القانون العراقي، وتُكيف بشكل اعتباطي على مواد عامة في القوانين النافذة.
ان المؤسسات الدستورية الثلاثة في البلاد تتأثر ببعضها الاخر كأضلاع مثلث متساوي الابعاد. تغيير الإجراءات التنفيذية في الأساليب المتعلقة بصرف المال العام يفترض ان تمضي على التوازي مع التشريعات القانونية المناسبة لتلك التغييرات، والسكوت عنها تعني تغبير الجو الرقابي بهدف المشاركة في الفساد الناجم عن تطبيق تلك الاليات التنفيذية. كما ان ضعف نهوض البرلمان بهكذا واجبات نوعية تخصصية، يدعوا الى التفكير في ان يكون ثلث أعضائه بالتعيين واختيار الخبراء الضالعين بشتى الاختصاصات لرفد هكذا برلمان بالمشورة النافذة، وتحريك عجلتها لاستصدار مشاريع قوانين لمعالجة هفوات الجهات التنفيذية من هذا القبيل. ان اقحام البرلمان، خلال لجانها، كما هو عليه الحال، لاصطياد أخطاء الإجراءات الفنية للوزارات عقيمة وهدفها في الغالب هو التكتل مع الفساد، فمن السهل اصطياد الأخطاء اللغوية في كتاب رسمي، على سبيل المثال، ولكن من الصعب فهم الفكرة المنتجة التي ينطوي عليها الكتاب ومغزاها أي ان اصطياد الهفوات اللغوية تنسي صاحبها القراءة الدقيقة لما بين السطور من الأفكار المنتجة. في النهاية تضيع فرص الاستفادة من هذه الافكار، والتي يفترض عرضها على جهات اختصاصية لدراستها والتوصية المناسبة بخصوصها، ويفترض احترام تلك التوصيات، لأنها تفضي في النهاية الى الارشاد العام ويهدف الى إعادة التوازن لمثلث أداء الدولة ايضا. وفي الاتي اسوق مثالا على اختلال هذا التوازن من خلال ما تم استحداثه بشأن المادة 136 قانون أصول المحاكمات الجزائية العراقية بعد عام 2003 واثارها السلبية.
ان المادة 136/ب من قانون أصول المحاكمات هي الوليد الشرعي لقانون أصول المحاكمات الجزائية النافذ وان تغيير المادة 136 الفقرة ب من قانون أصول المحاكمات الجزائية جعلت إحالة قضايا التقصير والفساد في واجبات الموظفين ضمن هيكلية الدولة الى المحاكم ليكون الموظف تحت رحمة جهات رقابية غير مختصة فنيا، لا تدرك واجبات المفاصل الإدارية في هيكلية الدولة، وتأتي بالمتهمين وتسوقهم للمحاكم بشكل انتقائي، لا علاقة لهم بالتهم ويساق بهم كقرابين واضحية للبلاغات الكيدية والتصفيات الفئوية، والناس لا حول لها ولا قوة الا ان تعتصم بعدالة الخالق وتتطلع الى انصاف المحاكم في حفظ كرامتهم وشرفهم بما يتوافق مع المبادئ الدستورية النافذة لحماية جميع المواطنين بمن فيهم رجال الدولة من كيد الكائدين. تلك النصوص من الدستور الذي يحمي المواطن من تلطيخ سمعته وايذائه نفسيا من وسائل التسقيط التي تتنوع كل يوم في مجتمعنا الذي ينمو فيه الشر ودوافع الجريمة باضطراد، نعم ان رقيب الذات ومخافة الله هو الحاكم العادل ولكن كلاهما يكمن في اصلاح النفس أولا، وكما يقال بناء الانسان قبل بناء الجدران. نعم انه قانون الأصول، الذي يحول الموظف إلى متهم بمجرد إخبار من شخص لا يعرف هويته ولن يعرفه يوما ما، ويتهمه بالتقصير رغم ان المخبر يجهل نص واجبات ذلك الموظف في هيكلية الدولة! وفي ذلك إخلال واضح في حق الدفاع عن النفس فربما يكون المخبر السري أحد خصومه وكان الإخبار وسيلته غير المشروعة للانتقام من خصمه، ولو كان يعرفه لأبلغ القاضي وجلب شهودا بذلك وانتهى الموضوع في ساعات، وهذا يعني في النهاية ان الحريات العامة هي حبر على ورق في ظل قانون الأصول الجديد النافذ.
هناك ضوابط تحدد عمل المخبرين السريين في العالم ووسائل تحقق فنية دقيقة لادعاءاتهم لتعمل بشكل مقبول ويحاسب المخبر بشدة في حالة الافتراء، الا في العراق، بإمكان أي مخبر سري اتهام الاخرين بالاستناد على قانون الأصول أعلاه بلا رقيب ولا حسيب. ان القوانين المحكمة الصياغة والتي تضبط الصلاحيات في حدود الحاجة الفعلية للتصرف القانوني والمادي لسلطات الدولة توفر ضمانات كافية للمواطنين وتمنع استغلال الوظيفة العامة وابتزاز المواطنين. وجاءت حماية المخبر على خلفية النظام القمعي السابق، واستعيضت فيما بعد بمؤسسات رسمية جاءت بتسميات رقابية شتى تتولى عمل المخبرين، وتزرعها في دوائر الدولة.. ومما جاء في نص المادة أعلاه (لا يجوز إحالة المتهم على المحاكمة في جريمة ارتكبت أثناء تأدية وظيفته الرسمية او بسببها إلا بإذن من الوزير التابع له مع مراعاة ما تنص عليه القوانين الأخرى). ومن الواضح إن نص المادة أعلاه يشمل كافة أنواع الجرائم التي ترتكب أثناء تأدية وظيفته الرسمية او بسببها ولا تختص بجرائم الفساد الإداري والمالي فقط.
ومن جهة أخرى فان إعادة المادة 136 ب حسب قانون الأصول لسنة 1971 تلاقي مشكلة ذات بعد سياسي، حين لا يكون الوزير مهنيا، فقد يحيل الوزير خصوم حزبه من كوادر وزارته ويغض النظر عن المسيء والفاسد بإيعاز من حزبه او يستخدمه للتسقيط والمساومة، ومن جهة أخرى فان إيقاف العمل بالمادة أعلاه تجعل المواطن فريسة للمكائد والظالمين والفاسدين.. العراق في وضع لا يحسد عليه، أصبح لزاما عليه (في ضل غياب الشعور بالمواطنة والوحدة الملية والشعور بالواجبات الوظيفية العامة وتفشي المحسوبية والمنسوبية والفساد) ان يلجأ لحلول كارثية كأن يشكل لجان توافقية من الخبراء المختصين تضم كل الفئات والاعراق والأحزاب في كل تشكيل اداري لإحالة قضايا الفساد والتقصير والإهمال الى المحاكم عن طريقها وليس عن طريق الوزير! وليساعد الله هكذا دولة تسير امورها القمة الفاسدة مستغلة القاعدة كمسار آمن لتنفيذ مآربها.. فمتى نرى الرجل المناسب في المكان المناسب ونعيد سلاسة الإجراءات بدون تجزئة المسؤوليات، وتأتي النصوص القانونية التي تطهر الدولة من اليات الفساد؟

#محمد_رياض_اسماعيل (هاشتاغ)       Mohammed_Reyadh_Ismail_Sabir#          

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات