أضواء على قانون انضباط موظفي الدولة رقم (14) لسنة 1991

احمد مجيد الحسن
كاتب
(Ahmed Majeed Alhasan)

الحوار المتمدن-العدد: 7735 - 2023 / 9 / 15 - 22:10
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

يعد قانون انضباط موظفي الدولة من القوانين المهمة التي تنظم علاقة الموظف بوظيفته. وتختلف النظرة الى هذا القانون باختلاف الزاوية التي ينظر فيها اليه. فالموظف العادي يراه سيفاً مسلطاً عليه، نظرا للعقوبات المقررة في المادة الثامنة منه، في حين يُنظر اليه من زاوية اخرى, على أنه من أكثر الضمانات المتوفرة لحماية الموظف من تعسف الادارة وإساءة استعمال سلطتها، بما تضمن من ضمانات وإجراءات تجبر الادارة على السير فيها قبل فرض العقوبة عليه، لان السلطة التأديبية من أخطر سلطات الادارة العامة تجاه موظفيها لما تحمله في ثناياها من سلطات واسعة قد تصل احياناً الى امكانية عزل الموظف عن عمله. كما فسح المجال أمام الموظف المعاقب للاعتراض على العقوبة والطعن فيها بإجراءات فصلها القانون.
ويعد القانون في نسخته الاخيرة هو الأكثر تطورا من القانونين السابقين الصادرين عامي 1929 و1936, لاسيما بعد التعديل الاخير بموجب القانون رقم (5) لسنة 2008، الذي وفر امكانية الطعن بالعقوبات كافة، متكأً على المادة (100) من الدستور التي تمنع تحصين أي عمل أو قرار إداري من الطعن فيه.
إلا أن القانون لا يخلو من ملاحظات لا تنقص في قيمته، والمأمول تجاوزها عند تعديله او تشريع قانون لاحق.
أولاً: كان من المنتظر بعد صدور القانون رقم (17) لسنة 2013 (التعديل الخامس) لقانون مجلس شورى الدولة النافذ رقم (65) لسنة 1979الذي استبدل تسمية محكمة (قضاء الموظفين) بـ(مجلس الانضباط العام)، ان يتبعها استبدال اسم آخر لقانون (انضباط موظفي الدولة)، لما تتضمنه كلمة (الانضباط) من ايحاء بالقسرية والقسوة انتقلت اليه من القانون الصادر عام 1929 ومن ثم قانون عام 1936، والتي ورثها بدوره من مخلفات المصطلحات الادارية للدولة العثمانية، وهو ما لا ينسجم من النظرة للحديثة للموظف كونه أداة الادارة ووسيلتها في إدارة المرفق العام وضمان حسن سيره بانتظام واطراد.
وهذا ما نلاحظه في المصطلحات الجنائية التي تحاول تخفيف وقع الاوصاف التي تطلق على المحكومين بعقوبات سالبة للحرية كتبديل (النزيل بالسجين) و(المدان بالمجرم) وهكذا. وجاء ذلك نظراً لتغير النظرة الى العقوبة، من الانتقام الى الاصلاح.
مع العلم ان التسمية في القوانين المقارنة في الدول الاخرى هي (نظام الموظفين اللبناني) و(نظام الخدمة المدنية الاردني) و(نظام الموظفين العماني) و(نظام الخدمة المدنية السعودي) لذا يمكن استخدام اي تسمية اخرى مناسبة.
ثانياً: تضمنت المادة (3) من القانون (الواجبات) التي يجب على الموظف الالتزام بها، وبالتأكيد انها وردت على سبيل المثال لا الحصر، لان نشاط الادارة اوسع من أن يحصى أو يحصر.
ثم اورد القانون بعدها في المادة (4) (المحظورات) التي يجب على الموظف تجنبها، إلا أن الفقرة (9) من (الواجبات)، يكون محلها الاكثر ملاءمةً مع (المحظورات), لأنها تحظر (استغلال الوظيفة).
ثالثاً: اما ما ورد في الفصل الثالث عن (العقوبات) واثارها:
فان ما قيل عن كلمة (الانضباط) انفاً يمكن قوله عن (العقوبة). فهي كلمة قاسية توحي بوجود خصومة بين الادارة والموظف وتجعلهما طرفين متنافرين، وبالإمكان اختيار كلمة أخف وقعاً ليشعر الموظف انه جزء من الادارة لا خصم لها. كما انه من المناسب التفريق بين (العقوبة) في القانون الجنائي وبين ما يترتب على المخالفة الادارية من جزاء في القانون الاداري.
وبالإمكان استخدام أي عبارة أخرى وردت في القوانين المقارنة مثل ( جزاء او تأديب او غيرها) بدلا منها. وبالإمكان ايراد القول نفسه عن العقوبة الرابعة (التوبيخ)، حيث يمكن استعمال (لوم – عذل – تأنيب) بدلا منها لما توحيه (التوبيخ) من اساءة لنفسية وشخص الموظف، ولا ضير في ابدالها بتسمية اخرى مادام أثرها القانوني نفسه.
رابعاً: حددت المادة (8/ثامناً) ثلاثة اسباب لفرض عقوبة (العزل) التي بموجبها ينحى الموظف من الوظيفة نهائياً ولا تجوز اعادة تعيينه، والاسباب هي:
1. إذا ثبت ارتكابه فعلاً خطيراً يجعل بقاءه في خدمة الدولة مضراً بالمصلحة العامة.
2. إذا حكم عليه عن جناية ناشئة عن وظيفته أو ارتكبها بصفته الرسمية.
3. إذا عوقب بالفصل وأعيد توظيفه فارتكب فعلاً يستوجب الفصل مرة اخرى.
ولأهمية وخطورة عقوبة العزل التي توجه الى الموظف وآثارها القانونية التي تحرم الموظف المعاقب بها من العودة الى التوظف في دوائر الدولة والقطاع العام فقد اقتصرت صلاحية فرضها على الوزير المختص حصرا.
ويلاحظ ان المشرع وصف السببين الثاني والثالث للعزل بدقة لا يمكن الاختلاف فيهما، أما السبب الاول فترك تقديره للجنة التحقيقية. وهنا يجب التوقف قليلاً:
فليس من المنطق انه بمجرد توصية اللجنة التحقيقية المشكلة على وفق نص المادة (10) من القانون، يتم عزل الموظف بموافقة الوزير، باعتبار الموظف المحال عليها قد ارتكب فعلا خطيرا يجعل بقاؤه في خدمة الدولة مضرا بالمصلحة العامة.
ولكن كيف يتم تحديد الفعل الخطير؟
وهل يكون خاضعا لأحكام قانون العقوبات؟ وإلا كيف يمكن أن يكون خطيرا إن لم يكن كذلك، كما قال أحد مستشاري مجلس شورى الدولة. وهل بإمكان اللجنة التحقيقية التحقيق في المخالفة التي ارتكبها الموظف المحال عليها، إذا كانت تلك المخالفة من اختصاص المحاكم الجنائية؟
من المعروف إن التحقيق الاداري مستقل تماماً عن التحقيق الجنائي، لكن بمثل عقوبة العزل لا يمكن وصف المخالفة بـ (بالفعل الخطير) دون أن يتم ذلك من جهة مختصة ألا وهي القضاء. لأن ترك ذلك للجنة التحقيقية فيه من المخاطر الشيء الكثير، وذلك لأن اعضاء اللجنة يكونون في العادة من موظفي الدائرة نفسها، وغالباً ما تكون خبرتهم لا ترقى الى تحديد وتوصيف مثل هذا السبب الذي يؤدي الى فرض هذه العقوبة الخطيرة. فضلاً عن وقوعهم تحت التأثير السلبي والايجابي بحكم الزمالة والوجود في الدائرة نفسها.
ان حماية مركز الموظف العمومي وحقوقه قانونا، تقتضي مراعاة النصوص القانونية بدقة، اذ من غير المنطقي تخويل صلاحيات قاضي التحقيق الى لجنة تحقيق إدارية، إذ ان تهمة ارتكاب الموظف (لـلفعل الخطير) الموجب لعقوبة العزل مسألة وقائع يقدرها القضاء واجراءات التحقيق القضائية المنصوص عليها في قانون أصول المحاكمات الجزائية, والتي تكمن أهميتها في اثبات التهم كالتزوير والرشوة والاختلاس وغيرها من التهم التي يمكن وصفها بـ (الفعل الخطير), والتي تمس سمعة الوظيفة العامة وتؤدي الى الاخلال بثقة الجمهور بها, وتضر بالتالي بالمصلحة العامة.
وفي جميع الأحوال، فبالإمكان شمول عقوبة (العزل) بالطعن التلقائي، أي وان لم يطلب الموظف المعاقب ذلك، بان ترسل الادارة قرار فرض عقوبة العزل فور صدوره، مع اضبارة التحقيق الى محكمة قضاء الموظفين، لتدقيقها. ولا تنفذ عقوبة العزل إلا بعد استنفاد طرق الطعن كافة. وقد قيل (قطع الاعناق ولا قطع الارزاق).
خامساً: حددت المادة (11) عقوبة (قطع الراتب التي يفرضها رئيس الدائرة او الموظف المخول بـ (5) ايام لا أكثر، وهي تؤخر ترفيع الموظف (5) أشهر. في حين بإمكانه فرض عقوبة (التوبيخ) التي تؤخر ترفيعه لمدة سنة. لذا فان هذا التحديد لا يوجد مبرر له، لأنه حتى لو فرض عقوبة قطع الراتب بمداها الاعلى (10) ايام فإنها تؤخر الترفيع (10) أشهر فقط. وهي اقل من مدة التأخير التي تسببها عقوبة (التوبيخ).
ومعنى هذا أن العقوبة الاعلى في تسلسل العقوبات (الخامسة) أقل أثراً من العقوبة التي تسبقها(الرابعة).
وقد شجر اختلاف في تحديد المقصود بـ (الراتب) في هذه المادة وفي المادة (18) بصدد سحب يد الموظف وتقاضيه أنصاف رواتبه خلال فترة سحب يده، بين وزارة المالية وبين مجلس الدولة.
فهل أن قطع الراتب يشمل الراتب الاسمي فقط أم الراتب مع المخصصات، ولتلافي ذلك يكون من الافضل تحديده في القانون.
سادساً: قررت المادة (9/ ثانيا) تطبيق العقوبة الأشد بحق الموظف فيما يتعلق بالترفيع، إذا عوقب بأكثر من عقوبة واحدة خلال الدرجة الوظيفية الواحدة. والمدة الأصغرية المقررة للدرجة الوظيفية الواحدة هي أما أربع سنوات للدرجات (من العاشرة الى الخامسة)، أو خمس سنوات للدرجات (من الخامسة الى الاولى).
ولكن ما هو الحكم إذا عوقب الموظف بأكثر من عقوبة واحدة خلال السنة؟ ان المشرع لم يفصل في ذلك، فلربما استبعد حصوله، ولكنه محتمل الوقوع. فما تأثير ذلك على (العلاوة السنوية)؟ يمكن القول قياسا على الحكم الوارد آنفاً بشأن تأخير (الترفيع)، تطبق بحقه العقوبة الأشد فيما يتعلق بتأخير (العلاوة السنوية).
وقد جاء في قرار (مجلس شورى الدولة) المرقم (59) لسنة 2010 ان مصطلح (العلاوة السنوية) يرادف مصطلح (الزيادة) الوارد في المادة (8) من القانون. وهذا فيه نظر، لان (الزيادة) جاءت فيها مرادفة (لـلترفيع)، كما في الفقرات (اولاً وثانياً وثالثاً ورابعاً وخامساً) من المادة المذكورة، حيث نص فيها (ويترتب على هذه العقوبة تأخير الترفيع أو الزيادة مدة………).
كما ورد في الفقرة (سادسا) ان هناك انظمة تأخذ بنظام (الزيادة) لكل سنتين. والمعروف أن (العلاوة) كما هو ظاهر من اسمها تمنح سنوياً.
سابعاً: اجازت المادة (11) للوزير فرض اي من (العقوبات) المنصوص عليها في المادة (8) من القانون. ثم أقر الحكم عينه لرئيس الجمهورية او من يخوله في المادة (14/ اولاً)، ثم في الفقرة (ثانياً) لرئيس مجلس الوزراء وللوزير مرة ثانية أو رئيس الدائرة غير المرتبطة بوزارة، ولما كان المشرع منزه عن الحشو والتكرار، لذا يمكن تضمين هذه الاحكام في مادة واحدة توضع في التسلسل المناسب لها بعد ازالة التناقض الاتي:
فالمادة (11) أطلقت يد الوزير في فرض العقوبات كافة، إلا أن المادة (14/ثانياً) المار ذكرها عادت فقيدتها له ولرئيس مجلس الوزراء بالعقوبات الأشد (إنقاص الراتب – تنزيل الدرجة – الفصل – العزل).
وكان من المتوقع ان يتضمن التعديل الصادر عام 2008، شمول رئيس مجلس النواب او من يخوله بالحكم المقرر لرئيس الجمهورية ورئيس مجلس الوزراء.
ثامناً: اجازت المادة (12/ ثالثا) للمدير العام، وكذلك للموظفين في المادة (14/ثالثاً) الطعن في قرار العقوبة الصادر عن رئيس الجمهورية او من يخوله أو عن الوزير أو رئيس الدائرة غير المرتبطة بوزارة. لذا فان بالإمكان توحيد المادتين في مادة واحدة للسبب المذكور في الفقرة السابقة. مع ملاحظة انه لم يرد ذكر صريح للطعن بقرار العقوبة الصادر عن رئيس الدائرة (الاقل من الوزير). الا انه يمكن استنتاج ذلك ضمناً من الفقرة الاولى من المادة (15). وقد استقر العمل على الطعن في قرار العقوبة امام محكمة قضاء الموظفين عن اي جهة يصدر.
تاسعاً: حصرت المادة (13/ اولاً) الغاء عقوبات (لفت النظر) و(الانذار) و(قطع الراتب) و(التوبيخ) المفروضة على الموظف، بالوزير فقط، حتى لو كانت صادرة عن رئيس الدائرة المخول. وهذا تضييق غير مبرر يتنافى مع قاعدة (توازي الاختصاصات) المعروفة في الفقه الإداري، لان رئيس الدائرة الذي أصدر قرار العقوبة، أقرب للموظف وأكثر معرفة بتقدير الحالة التي تستوجب الغاء العقوبة.
لذا فان الغاءه العقوبة الصادرة عنه أقرب للعدالة والمنطق. ومن نفس المنطلق يمكن شمول عقوبة (إنقاص الراتب) و(تنزيل الدرجة) بالإلغاء، بدلا من ان تبقيا مصاحبة له طيلة مدة خدمته، مما يقطع الطريق امامه لتطوير نفسه وتجاوز خطأه، وهو ما لا ينسجم مع النظرة الحديثة الى العقوبة، كونها اداة للتقويم والاصلاح لا للانتقام كما ذكر سابقاً. مع ملاحظة ان القوانين المناظرة في الدول الاخرى تقر امكانية الغاء جميع العقوبات، عدا (الفصل والعزل) مثل (مصر، تونس، الامارات، البحرين وغيرها).
وإن ما اورده أحد فقهاء القانون الاداري من وجوب جعل المدة الواجب انقضاؤها لإبطال العقوبة، متناسبة مع جسامة العقوبة وليست (سنة واحدة) بالنسبة لها جميعاً، لجدير بالاعتبار.
كأن تكون المدة (3) أشهر (للفت النظر)، و(6) أشهر(للإنذار)، و(9) أشهر (لقطع الراتب)، و(سنة واحدة) (للتوبيخ). وليكون لقرار الالغاء أثر مادي بإزالة اثاره، لأنه في حالة مضي سنة واحدة لا يمكن ذلك، لان العقوبة تستنفد آثارها حتما خلال السنة. كما ان بعض القوانين المقارنة تلغي العقوبة تلقائيا دون طلب من الموظف، بمجرد مضي المدة المقررة، على ان تكون خدمته مرضية خلالها، مثل (الجزائر وعمان والبحرين وقطر وغيرها).
عاشراً: ورد في (المادة 13/ ثانيا) إن الغاء العقوبة يترتب عليه أزالها اثارها، إلا أن الذي اعتادت عليه ادارات الموارد البشرية في دوائر الدولة عند عمل (خلاصة الخدمة) للموظف، أن تذكر العقوبة، ثم تذكر إلغاءها. واحياناً لا يذكر قرار الالغاء سهواً او عمداً، في حين أن بعض الدول ترتب على قرار الغاء العقوبة سحب اوراقها وكل ما يتعلق بها وكل إشارة إليها من ملف خدمة الموظف وكأنها لم تكن. كما في (عمان والبحرين والجزائر وتونس ومصر وغيرها).
حادي عشر: ورد في المادة (15/ خامساً) تكون جلسات مجلس الانضباط العام سرية، إلا أن واقع الحال أنها تجري بصورة علنية وعلى رؤوس الاشهاد. وهو امر محمود لأنه أقرب للشفافية واشاعة الثقافة القانونية، ويزيد من ثقة الناس بالقضاء ويلزم القاضي بدراسة الدعوى، والحياد بين الخصوم. ونجد سند ذلك في المادة (61) من قانون المرافعات.
ثاني عشر:
1. إن الشكر الوارد في المادة (21/ اولاً) ليس له وحدة تأثير قانونية متساوية فحين يترتب على منحه للموظف، قدم لشهر واحد، فانه من ناحية ثانية يؤدي الى الغاء عقوبة (لفت النظر)، التي تؤخر الترفيع مدة ثلاثة اشهر، وكتابا الشكر يلغيان عقوبة الانذار التي تؤخر الترفيع (6) أشهر. ثم يعود الى تقليص مدة التأخير شهراً واحداً عن كل كتاب شكر، بما لا يزيد على ثلاثة أشهر في السنة إذا كان معاقباً بعقوبة شد من الانذار.
2. وردت في الفقرة (ثانياً) كلمة (تشكرات). وهذه ليست جمعاً لـ (شُكْر)، من الفعل الثلاثي (شَكَرَ-يشكرُ) فهي لم ترد في معاجم اللغة العربية. وربما اخذت عن التركية، ويمكن استخدام ما يأتي بدلا منها:
(كتابا شكر، كتابي شُكْر) للمثنى و (ثلاثة كتب شُكْر) للجمع.
ثالث عشر: ان الحكم الوارد في المادة (24) بانه يجب على الوزير إحالة الموظف الى المحكمة المختصة إذا ظهر في فعله جرماً نشأ من وظيفته او ارتكبه بصفته الرسمية – سبق وأن عُقد لواؤه في المادة (10/ ثالثاً) للجنة التحقيقية، حيث أوجب عليها الإيصاء بإحالة الموظف الى المحاكم المختصة، إن رأت ان فعل الموظف المحال عليها يشكل جريمة نشأت من وظيفته، ويعني الحكم الوارد في المادة (24) أنه إذا غفلت اللجنة التحقيقية عن التوصية بإحالة الموظف المذكور، فعلى الوزير المبادرة بإحالته الى المحكمة المختصة.
وقد ورد الحكم نفسه في المادة (24) لمحكمة قضاء الموظفين، وهذا يعني أن أمر الاحالة هذا، لم تلتفت اليه لا اللجنة التحقيقية ولا رئيس الدائرة ولا الوزير. ومن المؤكد ان ذلك لا يكون للمحكمة بمَلكِها، الا بعد ان يعترض الموظف المعاقب امامها.يا ترى هل يضار طاعن بطعنه؟
رابع عشر:
إن محكمة قضاء الموظفين وإن كانت تمارس القضاء خارج غطاء مجلس القضاء الأعلى، إلا أنها تلتزم القوانين لا سيما تلك التي تنظم إجراءات التقاضي التي تلتزم بها المحاكم العراقية.
لذا فإن اقتصارا طرق الطعن في قرارات قضاء الموظفين لدرجتين فقط، ينافي مبادئ العدالة والمساواة التي سارت عليها المحاكم العراقية.
لذا فمن المؤمل أن يتضمن أي تعديل أو تشريع لقانونها إضافة طريقة الطعن الثالثة (تصحيح القرار التمييزي) سواءً أمام محكمة الإدارية العليا) نفسها أم أي محكمة أخرى، لزيادة الضمان للمدعي (الموظف)، ولاسيما أنه في جميع دعاوى المحكمة الطرف الأضعف فيها أمام الطرف الاخر المدعى عليه (الحكومة) الذي يملك الصلاحيات والامكانيات كافة.

• المصادر:
القاضي مدحت المحمود، شرح قانون المرافعات المدنية، ط4، 2011.
• د. محمد رفعت عبد الوهاب، القضاء الإداري، الكتاب الثاني، 2005.
• د. غازي فيصل مهدي:
1. تعليقات ومقالات في نطاق القانون العام. ط1، 2004.
2. شرح قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام ط، 2006.
3. مقالات وتعليقات في مجال الوظيفة العامة، ط1، 2014
• د عثمان سلمان العبودي، شرح احكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام. ط2، 2012.
• د. تغريد محمد النعيمي، مبدأ المشروعية وأثره في النظام التأديبي للوظيفة العامة، ط1، 2014.
• د. غازي الجنابي، المبادئ العامة في قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام، بحث غير منشور.
• فارس عبد الكريم، أسباب الطعن بالقرار الإداري، شبكة النبأ المعلوماتية، بحث منشور في الانترنيت.
• المستشار المرحوم زيدان خلف حسين، مجلس شورى الدولة، بحث منشور في الانترنيت.

#احمد_مجيد_الحسن (هاشتاغ)       Ahmed_Majeed_Alhasan#          

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات