صلاحيات السلطة التنفيذية في حل مجلس النواب العراقي دستوريا قراءة في ضوء فقه المعاني

جمعه عباس بندي
كاتب وباحث وأكاديمي وقانوني
(Dr.jumaa Abbas Hassan Bandy)

الحوار المتمدن-العدد: 7225 - 2022 / 4 / 21 - 21:16
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

تمهيد:
العراق من الدولة البسيطة قبل 2003 الى دولة مركبة إتحادية بعد 2003، ومن سلطة الحزب الواحد الى سلطة الأحزاب والطوائف والمذاهب والقوميات، ومن نظام دكتاتوري، شمولي، فردي، الى نظام ديمقراطي، تعددي، نيابي، ومن دمقرطة الإختيار بين (نعم) أو (لا)، والدائرة الواحدة، الى دمقرطة الإنتخاب بين القوائم والأفراد والدوائر المتعددة.
ولكن هذه الإيجابيات المتنوعة والمتعددة في كثير من المحطات تحول الى عقبات وعراقيل أمام النظام السياسي الجديد في العراق، بسبب عدم التوافق على صيغة مشتركة ومتوازنة في تشكيل الحكومة أو بيان برنامجها السياسي والإنمائي والخدماتي، وخاصة بعد إجراء كل عملية إنتخابية، نيابية لمجلس النواب العراقي، نتيجة الإخفاق والتبعثر بين المكونات والكتل النيابية الفائزة بالإنتخابات، بسبب صعوبة إختيار رئيس الجمهورية وتحديد الكتلة النيابية الأكثر عددا، وهذا ما حدث في الدورة الثانية والثالثة والرابعة والخامسة لمجلس النواب العراقي.

أولا: التهديد بحل مجلس النواب العراقي في عام 2011(1):
عند كل إنسداد سياسي يلجأ المتخاصمون الى حلول دستورية ـ رغم خرقهم لمواد الدستور في أغلب المرات ـ ومن هذه الحلول الدستورية التي يتم التهديد بها بين الحين والآخر، هو حل مجلس النواب العراقي والذهاب الى إنتخابات مبكرة في البلاد، وخير مثال على ذلك: في أيار عام 2011 هدد رئيس الوزراء العراقي آنذاك السيد نوري المالكي بالإستقالة وإسقاط الحكومة وحل مجلس النواب من خلال كتلتهم النيابية (التحالف الوطني)، أو بطلب الى رئيس الجمهورية.
وفي المقابل رد رئيس مجلس النواب العراقي ـ آنذاك ـ السيد أسامة النجيفي على تصريحات السيد نوري المالكي، بأنه: بمقدور رئيس الوزراء ان يطلب من رئيس الجمهورية حل مجلس النواب ولكن القرار النهائي سيكون للمجلس وليس بيد أحد آخر.
وفتح موضوع حل مجلس النواب في ذلك الوقت بابا واسعا بين المختصين والخبراء والفقهاء الدستوريين، وخاصة فيما يتعلق بصلاحيات السلطة التنفيذية في حل مجلس النواب (رئيس مجلس الوزراء + رئيس الجمهورية)، وتوزع الآراء في أتجاهين أساسيين، مستندين الى نص المادة (64/أولا) من الدستور النافذ، مع الإختلاف في تفسيرها، كل أتجاه حسب مدرسته الفكرية وإجتهاداتها القانونية والدستورية، وكان نتيجة الآراء، كالآتي:
1. رأي الفريق الأول: ذهب هذا الفريق بأن هناك طريقين لحل مجلس النواب العراقي، هما:
أ‌. من خلال طلب من ثلث أعضاء المجلس (أي: 110 عضو) الى رئاسة مجلس النواب، وموافقة المجلس بالتصويت عليه بالأغلبية المطلقة (أي: 165 صوت).
ب‌. من خلال طلب من رئيس مجلس الوزراء الى رئيس الجمهورية، وموافقة رئيس الجمهورية، دون التصويت عليه من قبل مجلس النواب.
2. رأي الفريق الثاني: ذهب هذا الفريق بأن هناك طريقين لحل مجلس النواب العراقي، هما:
أ‌. من خلال طلب من ثلث أعضاء المجلس (أي: 110 عضو) الى رئاسة مجلس النواب، وموافقة المجلس بالتصويت عليه بالأغلبية المطلقة (أي: 165 صوت).
ب‌. من خلال طلب من رئيس مجلس الوزراء الى رئيس الجمهورية، ومن خلال رئيس الجمهورية بعد موافقته عليه الى رئاسة مجلس النواب، مع شرط موافقة المجلس عليه بالأغلبية المطلقة عليه.
بعبارة أخرى: يكون طلب رئيس مجلس الوزراء وموافقة رئيس الجمهورية معا، بمثابة بديل لطلب (ثلث أعضاء المجلس)، علما الذي كان يتبنى رأي الفريق الأول المرحوم المحامي والخبير القانوني (طارق حرب) رحمه الله تعالى.

ثانيا: تجديد الأزمة والتلويح بحل مجلس النواب(2):
وفي آب 2020 صرح رئيس الجمهورية السيد برهم صالح بإمكانية قيام رئيس مجلس الوزراء بتقديم طلب الى رئيس الجمهورية بغية حل المجلس إستنادا لسلطته الدستورية الواردة في المادة (64/أولا) من الدستور النافذ.
وفي هذه المرة أيضا أنقسم المختصين والفقهاء الى فريقين ـ كما سبق ذكره آنفا ـ وتبنى المرحوم طارق حرب ـ في ذلك الوقت ـ رأي رئيس الجمهورية ودافع عنه، بينما ذهب الإعلامي والخبير القانوني أحمد العبادي، بالإضافة الى آخرين بأن مجلس النواب هو صاحب القرار النهائي في حل نفسه من عدمه. ومن الجدير بالذكر: بأنه قد يكون لتصريح رئيس الجمهورية السيد برهم صالح وتفسيرات الفريق الأول الأثر المنتج في قرار مجلس النواب في حل نفسه في 31/3/2021، عدا الضغوطات والتظاهرات الجماهيرية في أغلب المحافظات الجنوبية ووسط بغداد في ساحة التحرير.

ثالثا: الدستور وحل مجلس النواب العراقي (3):
أشار الدستور العراقي لسنة 2005 الى موضوع حل مجلس النواب، حيث وضعت المادة (64) من الدستور الآليات والسياقات والكيفية القانونية للوصول الى هذه النتيجة، ووفق النص الآتي:
أولاً: يُحل مجلس النواب، بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه، بناءً على طلب من ثلث أعضائه، أو طلب من رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية، ولا يجوز حل المجلس في أثناء مدة استجواب رئيس مجلس الوزراء.
ثانياً: يدعو رئيس الجمهورية، عند حل مجلس النواب، إلى انتخابات عامة في البلاد خلال مدةٍ أقصاها ستون يوماً من تاريخ الحل، ويعد مجلس الوزراء في هذه الحالة مُستقيلاً، ويواصل تصريف الأمور اليومية.
عند قراءة هذه المادة الدستورية بفقرتها: (أولا وثانيا)، نجدها بأنها تتضمن:
1. المادة تتحدث عن الآليات والسياقات القانونية لحل مجلس النواب العراقي.
2. يكون الحل إما بطلب من ثلث أعضاء المجلس، أو بطلب من رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية.
3. النصاب القانوني لعقد الجلسة ولحل المجلس: هو الأغلبية المطلقة لعدد أعضاءه (أي: 165 نائب حضورا وتصويتا).
4. لا يجوز حل المجلس أثناء مدة أستجواب رئيس مجلس الوزراء، كي لا يكون أداة ضغط على مجلس النواب، أومنفذا لتفادي رئيس الوزراء من الإستقالة أو الإقالة وسحب الثقة منه.
5. وفي حالة حل المجلس وفق السياقات القانونية، يدعو رئيس الجمهورية الى إنتخابات عامة مبكرة في البلاد، خلال مدة أقصاها (60) يوما من تأريخ الحل.
6. وفي هذه الحالة تكون مجلس الوزراء بحكم الإستقالة، وتتحول الى حكومة تصريف الأعمال، بمعنى يسقط حقها في تقديم مشروعات القوانين أو إعداد مشروع الموازنة أو تعين كبار الموظفين في الدولة أو التفاوض بشأن المعاهدات والإتفاقيات الدولية، والتوقيع عليها.

رابعا: إعادة صياغة وتركيب المادة (64) من الدستور:
عند التمعن بقراءة الفقرة (أولا) من المادة (64) من الدستور النافذ، نجد بأنها تحمل في طياتها أكثر من معنى، من الناحية اللغوية والقانونية فيما يخص موضوع حل مجلس النواب العراقي، فهي تتضمن معنى حل المجلس عن طريق مجلس النواب وفق سياقات وآليات محددة، وفي ذات الوقت تتضمن معنى حل المجلس عن طريق السلطة التنفيذية (طلب من رئيس مجلس الوزراء + موافقة رئيس الجمهورية)، حيث نصت هذه الفقرة على: ((يُحل مجلس النواب، بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه، بناءً على طلب من ثلث أعضائه، أو طلب من رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية ...)).
ولو نأتي ونعيد صياغة الفقرة الأولى من المادة (64) ونفككها، كالآتي، سيتبين المعنى بشكل واضح:
1. يُحل مجلس النواب، بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه، بناءً على طلبٍ من ثلث أعضائه.
2. يُحل مجلس النواب، بناءً على طلب من رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية.
بهذه الصيغة والتفكيك، سيكون من صلاحيات السلطة التنفيذية مجتمعة في رئيس مجلس الوزراء ورئيس الجمهورية معا، قرار حل مجلس النواب دون الرجوع الى المجلس وأخذ موافقته في ذلك، سواء بالأغلبية المطلقة أو غيرها، علما يعتبر هذا الأمر من أهم المعايير الدستورية للتوازن بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية، وأهم مبدأ من مبادئ الفصل بين السلطات في الأنظمة النيابية والبرلمانية.

أما في حالة صياغة هذه الفقرة وتركيبها على النحو الآتي، سيكون لها معنى آخر:
(( يُحل مجلس النواب، بالأغلبية المطلقة، لعدد أعضائه، بناءً على طلب من رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية )).
بهذه الصيغة والتركيب سيكون من صلاحيات السلطة التنفيذية مجتمعة في رئيس مجلس الوزراء ورئيس الجمهورية معا، تقديم طلب حل مجلس النواب الى رئاسة المجلس، وسيكون طلبهم مشروطا بموافقة مجلس النواب بعد التصويت عليه بالأغلبية المطلقة من أعضائه.

خامسا: الأدلة الدستورية لإمتلاك السلطة التنفيذية حل مجلس النواب:
مما سبق يتبين بأن المادة (64/أولا) من الدستور النافذ لسنة 2005، المتعلقة بآليات وسياقات حل مجلس النواب العراقي، تحتمل في صياغتها وتركيبتها اللغوية والقانونية أكثر من معنى متعارض ومتناسق في نفس الوقت، بحيث يمكن قراءة كل جزء منها منفصلا عن الآخر، وفي ذات الوقت يمكن قراءتها متصلا مع الآخر، مع وجود إشكالية التعارض في المعاني والمقاصد في كِلا القراءتين، ولابد أن يكون إحدى هذه المعاني راجحا والأخرى مرجوحا، ولكن عند الفحص والتمحيص في دراستها وفق مدرسة المقاصد والمعاني، يتبين بأن من صلاحية السلطة التنفيذية (رئيس مجلس الوزراء+ رئيس الجمهورية) حل مجلس النواب، دون الرجوع الى مجلس النواب وأخذ موافقته، بدليل:
1. جاءت في نهاية الفقرة الأولى من المادة (64) من الدستور عبارة، تقول: (( ... لا يجوز حل المجلس أثناء مدة أستجواب رئيس مجلس الوزراء))، فهذه العبارة قرينة ترتقي الى مستوى الدليل القاطع بأن من صلاحية السلطة التنفيذية (رئيس مجلس الوزراء + رئيس الجمهورية) حل مجلس النواب بقرار منفرد دون الرجوع الى المجلس وأخذ موافقته.
والدليل: ليس من المنطقي أن يقوم مجلس النواب بعملية إستجواب رئيس مجلس الوزراء بناءا على طلب خُمس عدد أعضائه، مع علمهم المسبق بحاجتهم الى الأغلبية المطلقة (165 صوت) في حالة إقرارهم سحب الثقة منه(4)، ثم يقوم المجلس ـ في أثناء مدة إستجواب رئيس مجلس الوزاء ـ بطرح موضوع (حل المجلس) بناءا طلب آخر يقدمه ثلث أعضائه، لأنه سيكون لهذه الواقعة من مجلس النواب بمثابة خطوة عبثية، هزلية، كوميدية، لا معنى لها.
لذا نستطيع القول ـ الى درجة الحسم والجزم ـ بأن هذه العبارة : (( ... لا يجوز حل المجلس أثناء مدة أستجواب رئيس مجلس الوزراء))، أدرجت وكتبت مع نهاية هذه الفقرة الدستورية (64/أولا) بهدف حماية وتحصين مجلس النواب من أداة السلطة التنفيذية المتمثلة في سلطتهم الدستورية في (حل مجلس النواب العراقي) دون الرجوع الى المجلس وأخذ موافقته بالأغلبية المطلقة من عدد أعضائه.
2. لنسأل سؤالا جوهري: إذا لم يكن للسلطة التنفيذية (رئيسي مجلس الوزراء والجمهورية) صلاحية حل مجلس النواب منفردين دون موافقة مجلس النواب، فما الجدوى والفائدة في كتابة هذه الفقرة في الدستور؟.. هل يعقل أن تكون الغاية من كتابتها في الدستور!!! فقط أن تكون بمثابة بديل، لـ :(طلب ثلث أعضاء المجلس)؟.
لكون المنطق يقول: إخفاق المجلس في جمع تواقيع ثلث أعضائه (110 نائب) بغية تقديم طلب الى رئاسة المجلس بهدف عقد جلسة لمناقشة حل مجلس النواب، فبطريق أولى سيخفقون في الحصول على الأغلبية المطلقة، (165) صوت داخل قاعة مجلس النواب، بمعنى آخر: ستكون عبارة (أو طلب من رئيس مجلس الوزراء وبموافقة رئيس الجمهورية) بمثابة حشو زائد مقتحم في نص المادة (64/أولا) ولا محل لها من الإعراب والأثر المنتج، وهذا الأمر بعيد كل البعد عن مقاصد وغايات تشريع أي قانون ولا سيما النصوص الدستورية الحاكمة على غيرها من القوانيين ... فمالكم كيف تحكمون؟!!!.

سادسا: الإشكالية الدستورية أمام السلطة التنفيذية في حل مجلس النواب:
لنفترض أن من صلاحية السلطة التنفيذية (رئيس مجلس الوزراء + رئيس الجمهورية) صلاحية حل مجلس النواب دون الرجوع الى رئاسة المجلس وأخذ موافقته، السؤال هنا: هل من صلاحية رئيس مجلس الوزراء ـ تصريف الأعمال ـ تقديم طلب الى رئيس الجمهورية بهذا الخصوص، أم أن موقع رئيس مجلس الوزراء يختلف عن موقع مجلس الوزراء، لكون الفقرة الأخيرة من المادة (64/ثانيا)، تقول: (( ... ويعد مجلس الوزراء في هذه الحالة مستقيلا، ويواصل تصريف الأمور اليومية))، بإعتبار الحكومة الحالية ـ حكومة السيد الكاظمي ـ حكومة تصريف الأعمال، نتيجة لحل مجلس النواب نفسه إعتبارا من 7/10/2021، فهذه الفقرة الدستورية لم تأتي ذكر لفظ (رئيس مجلس الوزراء)، كما تم ذكره في حالة سحب الثقة منه، حيث نصت المادة (61) من الدستور: ((في حالة التصويت بسحب الثقة من مجلس الوزراء بأكمله يستمر رئيس مجلس الوزراء والوزراء في مناصبهم لتصريف الامور اليومية لمدة لاتزيد على ثلاثين يوماً، إلى حين تأليف مجلس الوزراء الجديد وفقاً لأحكام المادة "76" من هذا الدستور))(5)، أم أن هذه النقطة أيضا بحاجة الى رأي من المحكمة الإتحادية العليا؟.

سابعا: المحكمة الإتحادية العليا وتفسير المادة (64) من الدستور:
لقطع الشك بالقين في بيان السياقات والآليات والكيفية الدستورية لحل مجلس النواب وعن طريق تفسير المادة (64) من الدستور، من الأولى تقديم طلب إما من رئيس مجلس النواب أو رئيس الجمهورية أو رئيس مجلس الوزراء الى المحكمة الإتحادية العليا، بهدف بيان وإستنباط المقصد والمعنى الراجح الوارد، في هذين الموضوعين:
1. إمتلاك السلطة التنفيذية وحدها (رئيس مجلس الوزراء + رئيس الجمهورية) صلاحية حل مجلس النواب، دون الرجوع إليه، وأخذ موافقته بتصويت الأغلبية المطلقة من عدد أعضائه.
2. بيان وحل إشكالية إمتلاك رئيس مجلس الوزراء ـ لحكومة تصريف الأعمال اليومية ـ من عدمه، في تقديم طلب الى رئيس الجمهورية، لغرض حل مجلس النواب، بمرسوم وقرار جمهوري بعد موافقته عليه..

الهوامش والمراجع:
(1): صلاحية حل البرلمان بين الفقه الدستوري والموقف السياسي:
https://www.iraqhurr.org/a/24108485.html
(2): دستوريا ... من يحل البرلمان العراقي وكيف يُحل:
https://www.mawazin.net/Details.aspx?jimare=113347
(3): بتأريخ 11/7/2021 نشرت دراسة قانونية في موقع الحوار المتمدن، بعنوان : ( قرار حل مجلس النواب العراقي والإنتخابات العامة النيابية المبكرة لسنة 2021 غير دستورية ـ قراءة تحليلة، قانونية، دستورية ـ).
https://www.ahewar.org/debat/show.art.asp?aid=724711
(4): المادة (61/ثامنا/ب/2 و3) من الدستور النافذ لسنة 2005.
(5): المادة (61/ثامنا/ب/3/د) من الدستور النافذ لسنة 2005.

#جمعه_عباس_بندي (هاشتاغ)       Dr.jumaa_Abbas_Hassan_Bandy#          

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات