بحث بعنوان: ماهية البعثات الخاصة

عبد الحكيم سليمان وادي

الحوار المتمدن-العدد: 4031 - 2013 / 3 / 14 - 08:07
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

ينصرف معنى البعثات الخاصة إلى البعثات المؤقتة التي ترسلها الدولة لتمثيلها بمهمة طارئة أو مؤقتة في دولة أخرى أو مؤتمر دولي ، فقد كان سائداً أن البعثات الخاصة هي ولادة عن البعثات الدائمة و التي جاءت- البعثات الخاصة – لتحل محلها و تدفعها و تحدد مهامها و استمر هذا الوضع حتى العقد السادس لهذا القرن حيث أن زيادة المصاعب المهام التي أوكلت لاشخاص البعثات الدائمة باتت غير قادرة على ممارسة مهامها كما عهد اليها ، مما فتح المجال أمام البعثات الخاصة لاحتلال دور فعال و بارز في معالجة الكثير من المسائل التي تتطلب درجة عالية من التخصص و المتخصصين اللذين لا يتوفر عادة في البعثات الدائمة .
و رغم التوسع الذي حظيت به البعثات الخاصة إلا انها ظلت و لفترة قريبة تفتقر للتنظيم القانوني الذي يحدد مهامها و وضعها على نحو يمكن للدول الالتزام اتجاهها و ذلك لما حظيت به سابقا البعثات الدائمة من صادرة الاهتمام لدى الكتّاب حيث تدفع اغلب الفقهاء إلى الكتابة حولها مقارنة بالبعثات الخاصة التي افتقرت إلى الدراسات النظرية و الفقهية ، حيث اغلبية كتّاب القانون الدولي لم يجعلوا منها موضوعاً خاصاً و لم يعطوها حقها من الاهتمام ، وظهر ذلك جالياً في عملية تقنين القواعد القانونية للبعثة الخاصة حيث جاءت تقريباً نسخة طبق الأصل عن القواعد القانونية لاتفاقية فينا للعلاقات الدبلوماسية عام 1961.
أهمية البحث: تتجلى اهمية البحث في التعرف على ماهية البعثات الخاصة و كذلك المركز القانوني لها .
نطاق البحث : في هذا البحث سوف ننتصدى للبعثات الخاصة من ناحية التعريف و تكوينو مباشرة و وظائف للبعثات الخاصة و الوضع القانوني لها .
إشكالية البحث : تتبلور الاشكالية في التفريق بين البعثات الخاصة و الدائمة و إن كان ثمة ما يخلط بينهما و كذلك الشروط في تكوين البعثات و مباشرة مهامها .
منهجية البحث: سنتتبع في هذا البحث المنهج الوصفي و التحليلي .
خطة البحث
المبحث الاول :ماهية البعثات الخاصة
المطلب الاول : المقصود بالبعثات الخاصة
المطلب الثاني : تكوين البعثات الخاصة
المبحث الثاني : البعثات الخاصة و النظام القانوني
المطلب الاول : وظائف البعثات الخاصة
المطلب الثاني : الوضع القانوني للبعثات الخاصة


المطلب الاول : المقصود بالبعثات الخاصة
المشروع الاول لاتفاقية البعثات الخاصة الذي اعدته لجنة القانون الدولي التابعة للامم المتحدة عرفت البعثة الخاصة على النحو التالي " يقصد بتعبير البعثات الخاصة ، بعثة رسمية تمثل الدولة و توفدها دولة إلى دولة أخرى للقيام لمهمة خاصة "و لكنه تعريف مبهم جداً مما دفع العديد من من الدول لعدم قبوله بحجة عدم كفايته ، و جعل القانون الدولي تغيد نظر صياغته . حيث ورد في المادة الأولى الفقرة 1 " يقصد بتعبير البعثات الخاصة ؟، بعتة مؤقتة تمثل الدولة و توفدها دولة إلى دولة أخرى بموافقة هذه الأخيرة لتعالج معها قضايا خاصة أو لتؤدي لديها مهمة محدودة " .
وفقا لهذا التعريف ، لا تعتبر خاصة في مفهوم الاتفاقية إلا تلك التي تتوفر لها الصفات التالية :
أ‌- الصفة المؤقتة و المحددة: البعثة الخاصة تكون مهمتها محددة مؤقتة ، توفد لمعالجة مسألة معينة أو مهمة محددة في وقت محدد. فغن إنجزتها بنجاح تنتهي مهمتها ، و إن لم تنجزها تنتهي مدتها كذلك ؛ سواء لحظة اعتبار الطرفين أنه من غير المجدي الاستمرار بالمفاوضة ام لحظة اعتبار احد الطرفين انها مناسبة له او بانتخاء المدة المحددة سلفاً لها .
ب‌- الصفة التمثيلية : البعثة الخاصة يجب أن تكون لها صفة تمثيل الدولة الموفدة لها، و أن تكون موفدة من دولة إلى دولة أخرى ، و عليه فغنها تعامل معاملة البعثات الخاصة الدبلوماسية ، و ذلك تمييزاً لها عن الوفود و اللجان الاخرى رغم أنها مكونة من موظفين ساميين حكوميين إلا انهم لا يمثلون دولهم ؛ ففي السنوات الاخيرة و مع زيادة المشاكل و التعقيدات في حقل العلاقات الدولية ، نجد انه تعددت اجتماعات وفود دولتين أو أكثر ، و اللذين يقومون بمهامهم دون صفة تمثيلية ، فيتناقشون و يتباحثون و يتبادلون وجهات النظر أو حتى ينسقون فيما بينهم بخصوص بعض القضايا ذات الاهتمام المشترك ، او يقومون بزيارات للدراسة أو الإعلام أو الاستشارات ؛ دون أن يكونوا بعثات خاصة أو يمنحوا هذه الصفة .
ت‌- أن يكون إيفادها برضا الدولة الموفدة لديها ، اي بناء على اتفاق سابق بين الدوليتن .
المطلب الثاني : تكوين البعثة الخاصة
للدولة الموفدة كامل الحرية بتعيين اعضاء بعثتها الخاصة ، و البعثة الخاصة يمكن أن تتكون من ممثل واحد او أكثر للدولة الموفدة التي يجوز لها تعيين رئيس من بينهم ، بالاضافة إلى انه يجوز ان تضم البعثة أيضاً اعضاء ليس لهم صفة تمثيلية : كالخبراء و المساعدين و المستشارين ، و في حالة البعثات الهامة جداً او البعثات المكلفة بمهمة تتطلب إقامة طويلة في الدولة المستقلة فيجوز للبعثة الخاصة أن تضم إليها اشخاصاً إداريين و فنينين بالاضافة إلى العاملين في الخدمة ، و يجب إخطار امانة أو وزارة خارجية الدولة المستقبلة بتكوين البعثة الخاصة بأية تغييرات لاحقة ، و كذلك إخطارها بالوصول و المغادرة النهائية لاعضاء البعثة ، فإنه من الشائع استعماله و المتفق عليه ضمنياً من جميع الدول أن تضم الدولة الموفدة بين اهضاء بعثتها الخاصة واحداً أو اكثر من اعضاء بعثتها الدبلوماسية الدائمة المعتمدة لدى الدولة المستقبلة و ذلك لما لهذه المشاركة من حسنات كبيرة لخبرتهم في الدولة المعتمدين لديها ومعرفتهم باوضاعها و حاجياتها ومصالحها بالاضافة إلى العلاقات الشخصية التي تربطهم مع مفاوضيهم المحليين .
 أسباب تكوين البعثات الخاصة :
بدأ نظام التمثيل الدبلوماسي في صورته الاولى ببعثات مؤقتة ، حيث لم تكن العلاقات السياسية و الدبلوماسية آنذاك تقتضي وجود نظام تمثيل دائم .
و مع ظهور العلاقات و تناميها و تزايد المشكلات الدولية و تعقيدها و تداخلها ظهرت الحاجة الى تمثيل سياسي دائم لكل دولة لدى الدول الأخرى يرعى مصالحها و يدافع عنها و ينميها بل و يعمل على حمايتها في ظل التسابق الدولي المحموم للسيطرة على مراكز القوى الدولية و العسكرية و الاقتصادية لهذه الاسباب ظهر نظام التمثيل الدبلوماسي الدائم ليحل محل نظام التمثيل المؤقت .
غير أن الحاجة لنظام التمثيل المؤقت بدأت يظهر من جديد في نهاية القرن التاسع عشر و بداية القرن العشرين إلى جانب نظام التمثيل الدائم لأسباب عدة اهمها :
1) ظهور التكتلات الدولية :- مع قيام الحرب العالمية الأولى و ربما الفترة التي سبقتها اتجه العالم نحو التكتلات الدولية حيث ظهر المعسكرين للاحتماء به من خطر المعسكر الآخر ؛ و بعد انتهائها وما خلفته وراءها من دمار لم تستطع هذه التكتلات الحد من الخطر و التقليل منه ابان الحرب ومن هنا ظهر نظام التكتلات الاقليمة فظهرت الجامعة العربية و منظمة الوحدة الافريقية و منظمة المؤتمر الاسلامي و حركة عدم الانحياز و مجموعة الدول الثماني و الاتحاد الاوروبي و حلف الناتو و حلف وارسو ، و اقتضى ظهور هذه التكتلات الالتئام بصورة مؤقتة لمناقشة المسائل المطروحة على طاولة النقاش و اتخاذ القرارات بشأنها الامر الذي استوجب تشكيل بعثات خاصة مؤقتة لهذا الغرض .
2) استقلال غالبية بلدان العالم الثالت :- كان من نتاج الحربين العالميتين الاولى و الثانية نيل غالبية الدول استقلالها و كوسيلة لتأكيد هذه البلدان جدارتها بحكم نفسها اتجهت صوب المشاركة في المؤتمرات و المنتديات و المحافل الدولية و مثل هذه المشاركات تستوجب تشكيل بعثات الخاصة مؤقتة ينتهي عملها بانتهاء المهمة التي اوكلت لها أو شكلت من أجلها الأمر الذي أدى إلى تزايد عدد ذه البعثات بشكل مضطرد .
3) اتساع نطاق التعامل الدولي :- كان من نتائج تطور العلاقات الدولية و تناميها الاتجاه صوب تحقيق نوع التكامل الاقتصادي و العلمي و العسكري .؛ ومن المسلم به أن تحقيق مثل هذا التكامل أو حتى التعاون يقتضي بالضرورة عقد اجتماعات و اجراء مباحثات تتسم بطبيعتها انها مؤقتة الامر الذي يستلزم تشكيل بعثات خاصة مؤقتة لهذا الغرض تنتهي اعمالها بانتهاء الغاية أو الغرض الذي شكلت من أجله .
4) تطور وسائل النقل و الاتصال :- مع تطور وسائل الاتصالات الحديثة و النقل والمواصلات التي تؤمن النقل إلى أقصى بلدان العالم خلال ساعات قليلة ظهرت و تنامت الحاجة للبعثات الخاصة و على حساب البعثات الدائمة التي تراجع دورها و حجم صلاحياتها التي تمتعت بها بشكل ملحوظ.
5) تزايد المنازعات الدولية و التهديد بها :- الملاحظ أن هناك ازدياد مضطرد في حجم المنازعات الدولية أو التهديد بها ، لا سيما بين مراكز القوى في العالم و بلدان العالم الثالث و تحديداً الغاية منها أو التي تحتل مواقع جغرافية استراتيجية بل أن المنازعات بدأت في الآونة الاخيرة تشكل خطراً متزايداً على السلم و الامن الدوليين و مما لاشك فيه أن هذه المنازعات و التهديد بها تنتهي بالضرورة الحاجة للبعثات الخاصة لإجراء المفاوضات بين أطراف النزاع أو للتقريب بين وجهات النظر و يجري تشكيل و إرسال مثل البعثات عادة أما من قبل المنظمات الدولية أو الاقليمية أو الدول الصديقة التي تجمعها و طرفي النزاع علاقات صداقة من ذلك مثلاً النزاع العراقي الايراني و النزاع الفلسطيني و الاسرائيلي .
6) تطور الصناعة العسكرية و انتشار الاسلحة المحرمة دولياً :- الملاحظ ان هناك تزايد مستمر في امتلاك و الاتجار و إننتاج اسلحة الدمار الشامل ففي اعقاب الحرب العالمية الثانية كانت الاسلحة حكرا على بعض من الدول الكبرى مثل الولايات المتحدة و كذلك الاتحاد السوفيتي و المانيا ، فإن خطر هذه الاسلحة كان في نطاق ضيق ؛ و لم تمضِ بضع سنوات حتى تزايد عدد الدول التي تمتلك تلك الاسلحة لتحصين نفسها و ادراء التهديد و المخاطر التي تحاك ضدها و من أمثلة ذلك رئيس العراق السابق صدام حسين حينما اتخذ اسلحة الدمار الشامل وسيلة لتهديد دول الجوار ؛ فعملت الدول على نزع أسلحة الدمار الشامل بحجة خشية اساءة استخدامها وتهديد جيرانها ، ومن بين اهم وسائل النزع تشكيل بعثات خاصة الى الدول المعنية مثل العراق ،إلا ان البعثات الخاصة قد فشلت في مهمتها لتصاعد الازمة في العراق.
7) انتشار نظم الحكم الديمقراطية :- هناك تناسب طردي بين انتشار النظم الديمقراطية و تزايد حجم و عدد البعثات الخاصة ففي ما مضى كانت إدارة الشؤون الخارجية وتسيير مصالح الدولة ، ومع انتشار المبادىء الديمقراطية و نظم الحكم الحديث التي ترسم لرئيس الدولة دور محدد في إدارة شئون الدولة تسيير سياستها الخارجية ظهرت الحاجة للبعثات الخاصة التي اصبحت تشكل من رئيس الحكومة أو أحد الوزراء و أحيانا من الخبراء أو المتخصصين بالمسائل ذات العلاقة .
 شروط تكوين البعثات الخاصة :
أ‌- ان تكون موفدة من دولة لأخرى :- فلا تعد بعثة خاصة تلك التي ترسل من حركة سياسية أو منظمة أو حزب لدولة معينة او بالعكس ومن باب اولى لا تعد بعثة خاصة تلك التي ترسلها حركات سياسية او منظمية او نقابية او حزبية لأخرى .
ب‌- ان تخول البعثة الخاصة تمثيل الدولة :- اي أن يوكل للبعثة الخاصة صلاحية تمثيل الدولة بناء على تكليف رسمي رسمي صادر من الجهات المختصة و بالتالي يخرج عن معنى البعثات الخاصة تلك التي تبادر من تلقاء نفسها لزيارة او دعم او مساندة دولة حكومة تمر بأزمة معنية .
ت‌- أن يكون إيفاد البعثة بناء على اتفاق سابق بين الدولتين ( الموفدة و الموفدة اليها) :- وهنا لا يشترط ان يتم الاتفاق المسبق بصورة رسيمة كما في البعثات الدبلوماسية إذ يمكن ان تفهم الموافقة من خلال التعامل المستمر بين الدولتين .
ث‌- أن تكون البعثة الخاصة مؤقتة :- أي أن يكون إيفادها محدد بمدة معينة تنتهي بانتهائها بغض النظر عن النتائج التي تتوصل إليها بشأن المسألة التي شكلت من أجلها .
ج‌- ان تكون مكلفة بمهمة محددة :- يتم الاتفاق عليها مسبقا بين الدولتين و بالتالي ليس للبعثة أن تتفاوض على مهمة أخرى سواء انجزت المهمة التي كلفت بها او فشلت في ذلك .
ح‌- أنها لا تستند لمبدأ التبادل :- اي أن إرسال بعثة خاصة من قبل دولة معينة لا يتقضي بالضرورة إرسال بعثة خاصة بالمقابل لها و لكن قد يتطلب الأمر تشكيل بعثة خاصة من قبل الدولة المضيفة على نفس المستوى لاجراء مباحثات بشأن المسألة التي ارسلت البعثة الخاصة من أجلها .


المطلب الاول : وظائف و نشاطات البعثات الخاصة
أولا:-وظائف البعثات الخاصة
نظراً لطبيعة البعثة الخاصة فهي غير مؤهلة للقيام بمهام البعثة الدبلوماسية الدائمة؛ و في اغلبية الاحيان تقتصر البعثة الخاصة على القيام بمهمة واحدة تحدد باتفاق مسبق بين الدولتين المعنيتين ، و المهمات الاكثر شيوعاً :-
• المهمة التفاوضية :- و تختلف طبيعتها باختلاف المهمة المكلفة بها سواء كانت سياسية أو اقتصادية أو ثقافية أو عسكرية ؛ وصلاحيات البعثة الخاصة ممكن ان تكون متعددة ، فتمتد صلاحيتها من مباشرة الاتصالات الرسمية ، لبحث قضية معينة ، حتى وضع اللمسات الاخيرة على مشروع محضر الاتفاقية أو المعاهدة ، أو التوقيع على معاهدة دولية هامة . و لكن في هذه الاخيرة فمن الشائع أن يعرض مشروع المحضر الذي يتوصل غليه الجانيان على حكوميتهما للموافقة عليه قبل التوقيع .
• المهمة التمثيلية :- وهي المهمة التي تقوم بها البعثة الخاصة لتمثيل دولتها بالمشاركة في الاحتفالات أو المراسيم في الدولة المستقبلية .
ثانياً نشاطات البعثات الخاصة :- نظراً لتشابه النشاط التمثيلي بين البعثات الخاصة و البعثات الدائمة سنكتفي ببيان الاختلاف بيهما فيما يتعلق بقواعد المنظمة للاسبقية ، حيث أنه إذا اجتمعت بعثتان خاصتان أو أكثر في إقليم الدولة المستقبلة أو في إقليم دولة ثالثة ، تتقرر بينهما الاسبقية في حالة عدم وجود اتفاق خاص وفقاً لترتيب أسماء الدول الابجدي المعتمد في نظام مراسم البرتوكول الدولة المستقبلة ، عليه فإن من غير المعقول محاولة اتباع قواعد الاقدمية المطبقة بشأن البعثات الدائمة ؛ بسبب أن أصل البعثات الخاصة التمثيلية تصل في نفس الوقت .
اما بخصوص النشاط التفاوضي للبعثة الخاصة فيتم بالطريقة المشابهة التي تتم اثاء البعثات الدائمة : ففي غالبية الاحوال تتبع الطريقة الشفوية و يكلل بإصدار ( مشروع محضر اجتماع ) ، وفي حالات قليلة تتبع طريقة المفاوضة الخطية . يتم ايصال المرسالات الخطية إما بواسطة البعثة الدائمة للدولة الموفدة إن وجدت ، أو بأن يقوم رئيس البعثة بالتعامل المباشر مع الدولة المستضيفة مستعملاً المذكرة الموقعة .
كما انه من الشائع في الممارسة بأن تقوم البعثة الخاصة بالاتصال المباشر مع أجهزة متخصصة أخرى للدولة المستقبلة غير أمانة الشئون الخارجية آخذين بالاعتبار الصفة المحددة لمهمها و تخصصاتها ( الماد 15) هذه المادة هي صورة طبق الاصل عن المادة (41/2 من اتفاقية فينا لعام 1969 ) و الحقيقة أن هذا الاتصال المباشر يكون دائماً مشروطاً بالاتفاق المسبق بين الدولتين بالاضافة إلى أنه في غالبية الأحيان يشارك موظف ذو مرتبة عليا من أمانة الخارجية للدولة المستقبلة في المفاوضات.
يجوز طبقا للمادة رقم 8 من اتفاقية البعثات الخاصة قبول او رفض أي شخص كأحد أعضاء في البعثة الخاصة بعد مباشرة مهامها ، و أن تخطر الدولة المستقبلة قرارها إلى الدولة الموفدة باعتبار أن أحد افراد البعثة شخص غير مرغوب فيه ، و في هذه الحالة على الدولة الموفدة أن تستعدي الشخص أو غنهاء وظائفه في البعثة و في حالة رفض الدولة الموفدة الوفاء بالتزامها فإنه يجوز للدولة المستقبلة أن لا تعترف بذاك الشخص كأحد افراد البعثة الخاصة و يجوز لها ان تطرده خارج حدودها .


المطلب الثاني : النظام القانوني للبعثات الخاصة
خلال دورة لجنة القانون الدولي عام 1963 ادرج موضوع البعثات الخاصة في جدول اعمالها و عين الاستاذ ( ميلان بارتوس) اليوغوسلافي مقرراً خاصا له و قد اصدرت اللجنة القرارت الآتية :-
1. أن يقوم المقرر الخاص بوضع مشروع نصوص على أن يتخذ كأساس لهذه النصوص أحكام اتفاقية ( فينا) للعلاقات الدبلوماسية عام 1961 دون إغفال البعثات الخاصة سواء من حيث مهامها ، ومن حيث طبيعتها تنظيم مختلف عن البعثات الدائمة .
2. ألا يتناول المشروع المذكور سوى البعثات الخاصة الموفدة من دولة لدى دولة أخرى .
3. ألا يتعرض المشروع لمبعوثي الدول في المؤتمرات الدولية لارتباط وضعهم بموضوعهم بالعلاقات بين الدول و المنظمات الحكومية ، الذي يلزم دراسته منفصلاً عنها .
وقد توصلت لجنة القانون الدولي في دورتها التاسع عشر 1967 إلى وضع مشروع لاتفاقية عامة تتضمن كافة الأحكام المتعلقة بالبعثات الخاصة و طرح على بساط البحث امام اللجنة السادسة التابعة للجمعية العامة و قامت بقيده في جدول الجمعية العامة في دورتها الثالثة و العشرين 1968 ، ثم انتهت الجمعية العامة في دورتها الرابعة و العشرين إلى إقرار اتفاقية البعثات الخاصة بعد إدخال بعض التعديلات و الاضافات على المشروع المعروض ، كما اقرت في نفس الوقت بروتوكولاً اختياريا يتعلق بالتسوية الالزامية للمنازعات التي تنشأ عن تطبيق الاتفاقية المذكورة ، و قررت عرض كلا من الاتفاقية و البروتوكول للتوقيع و التصديق أو الانضمام إليها طبقا لقرارها رقم 2530 الصادر في م ديسمبر (الكانون) 1969 ( 13) و تضم الاتفاقية 55 مادة في تحديد وضع البعثات الخاصة و وضع المزايا و الحصانات التي يمكن ان يتمتع بها اعضاؤها تيسيراً للمهام التي يتولونها نيابة عن دولتهم و باسمها باعتبارهم ممثلين لها ؛ و يلاحظ إن لجنة القانون الدولي عن وضع مشروع الاتفاقية سارت على نهج اتفاقية فينا للعلاقات الدبلوماسية إلى حد كبير من حيث الشكل و الجوهر .
و قد نصت المادة 53 من اتفاقية البعثات الخاصة بشأن نفاذ الاتفاقية على إنها تنفذ في الييوم الثلاثين من بعد تاريخ ايداع وثيقة التصديق او الانضمام الثانية و العشرين لدى الامين العام للأمم المتحدة ، و معنى هذا إن الاتفاقية لا تصبح نافذة إلا إذا ارتبطت بها نهائياً اثنان و عشرون دولة كحد أدني .

#عبد_الحكيم_سليمان_وادي (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات