تقاسم وادارة الثروات الطبيعية..... استراتيجية مشاركة ام انفصال؟؟؟؟

آريين آمد

الحوار المتمدن-العدد: 3695 - 2012 / 4 / 11 - 21:50
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

المراجع
1. خصائص النظام الفدرالي في العراق/ دراسة تحليلة مقارنة/ الدكتور شورش حسن عمر/ مركز كوردستان للدراسات الاستراتيجية.
المقدمة
2. لايختلف اثنان اليوم على حقيقة أن جوهر الصراع في العراق يتمثل بالصراع على السلطة وعلى الثروة. لهذا سنركز على ما جاء به الدستور حول تقاسم وادارة الثروات الطبيعية في بلد غني جدا بالموارد الاولية المهمة.
3. يشهد ملف تقاسم وادارة الثروات الطبيعية العديد من الازمات، البعض منها بلغت مراحل خطرة تنذر بوقوع الاسوأ مالم يتم الاسراع باتخاذ خطوات جدية لمعالجة المشكلة من الاساس، في وقت تدعي فيه جميع الاطراف المعنية احقية وصواب مواقفها كونها تتفق مع الدستور في ظل غياب شبه تام لآلية واضحة لادارة الازمة.
الدستور وتوزيع السلطة
4. يتبع توزيع السلطات الواردة في الدستور العراقي على مستويات الحكم نمطا مميزا، حيث حدد الدستور ثلاث مستويات من الاختصاصات، وهي الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية، والاختصاصات المشتركة بين السلطات الاتحادية وسلطات الاقليم، والاختصاصات التي تنفرد بها سلطات الاقليم.
5. الاختصاصات الحصرية للحكومة الاتحادية حددتها المادة (110) من الدستور في فقراتها التسعة، وتشمل مسائل : السياسة الخارجية، الامن الوطني، السياسة الدفاعية، السياسة المالية والكمركية، المقاييس والمكاييل والاوزان، الجنسية والهجرة، سياسة الترددات البثية والبريد، الموازنة العامة، تخطيط مصادر المياه من خارج العراق، الاحصاء والتعداد العام للسكان.
6. اما الاختصاصات المشتركة فقد اوردتها الفقرات السبع من المادة (114) من الدستور وهي: الكمارك، توليد وتوزيع الطاقة الكهربائية، السياسات البيئية، سياسة التنمية والتخطيط، السياسة الصحية العامة، السياسة التعليمية، وسياسة الموارد المائية الداخلية.
7. الصلاحيات المتبقية التي تنفرد بها سلطات الاقليم فقد تم تحصينها وتحديدها بنص المادة (121) من الدستور ضمن الفقرات التالية:
أولا. لسلطات الاقاليم الحق في ممارسة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية وفقا لاحكام هذا الدستور، باستثناء ما ورد فيه من اختصاصات حصرية للسلطة الاتحادية.
ثانيا. تخصص للاقاليم والمحافظات حصة عادلة من الايرادات المحصلة اتحاديا، تكفي للقيام بأعبائها ومسؤولياتها، مع الاخذ بنظر الاعتبار مواردها وحاجاتها، ونسبة السكان فيها.
ثالثا. تختص حكومة الاقليم بكل ما تتطلبه ادارة الاقليم وبوجه خاص انشاء وتنظيم قوى الامن الداخلي كالشرطة والامن وحرس الاقليم.
8. اقر الدستور بعد هذا التوزيع للاختصاصات على مستويات الحكم أولوية قانون الاقليم على القانون الاتحادي في حالة حصول النزاع بينهما على مسألة خارجة عن الاختصاصات الحصرية للحكومة الاتحادية الواردة في المادة (110) من الدستور. حيث هناك نصان دستوريان يقرران ذلك، وهما المادة (115) والفقرة (2) من المادة (121) من الدستور. اذ تنص المادة (115) على ان " كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات الغير منتظمة في اقليم، والصلاحيات الاخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والاقاليم، تكون الاولوية فيها لقانون الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم في حالة الخلاف بينهما. اما الفرة (2) من المادة (121) من الدستور فتنص على ما يأتي "يحق لسلطة الاقليم، تعديل تطبيق القانون الاتحادي في الاقليم، في حالة وجود تناقض او تعارض بين القانون الاتحادي وقانون الاقليم، بخصوص مسألة لا تدخل في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية".
9. عليه فانه فيما يتعلق بالموضوعات التي تقع ضمن السلطة الحصرية للحكومة الاتحادية، فان القانون الاتحادي له السيادة، أما فيما يتعلق بجميع الموضوعات الاخرى، بما في ذلك الصلاحيات المشتركة بموجب المادة (114) والصلاحيات المتبقية المنصوص عليها في المادة (115) والمادة (121/1) فان القانون الاقليمي يكون له السيادة.
10. وفي سياق هذا التوضيح يمكن البحث في التظيم الدستوري بخصوص كيفية توزيع الثروات الوطنية بين مستويات الحكم الاتحادية والاقليمية، حيث بالاضافة لما عرضناه، هنالك مواد دستورية اخرى تخص مسألة الثروات الوطنية وتوزيعها ومنها المواد (111، 112، 113) من الدستور، حيث ان هذه المواد لم تدرج ضمن اي نوع من الاختصاصات، غير انه يمكن ادخالها ضمن الاختصاصات المشتركة، لانه يستنتج من العبارات الواردة فيها بان السلطات المذكورة فيها هي من الاختصاصات المشتركة، كما ان المادة (114) من الدستور صيغت بشكل يسمح بادخال اختصاصات اخرى غير مذكورة في فقرات تلك المادة ضمن الاختصاصات المشتركة، ويجب الاشارة هنا الى ان الدستور العراقي جاء باحكام مختلفة تجاه التعامل مع الثروات الوطنية، حيث اورد الدستور احكاما خاصة ومستقلة بصدد ثروات المياه، والنفط والغاز، والاثار والمواقع الاثرية، وبالقابل سكت حيال المصادر الاخرى، عليه من خلال ما اوضحنا بايجاز من توزيع الاختصاصات بين مستويات الحكم وما اورده الدستور من احكام متنوعة تجاه الثروات الوطنية المختلفة، سنبحث مسألة توزيع الثروات الوطنية من خلال ثلاث فروع وكالاتي: الفرع الاول: توزيع الثروات التي لم يذكرها الدستور. الفرعاالثاني: الثروة المائية.الفرع الثالث: ثروة النفط والغاز.
توزيع الثروات التي لم يذكرها الدستور
11. ان الثروات التي لم يذكرها الدستور تشمل جميع الثروات عدا ثروات النفط والغاز والمياه، وهي تشمل الحديد، الزنك، النحاس، الذهب، الالماس، الفحم الحجري، الحجر، المرمر، واليورانيوم. وهي تكون من اختصاصات حكومات الاقاليم حصرا . لانه لم يرد لها ذكر في المادة (110) من الدستور الخاصة بتحديد الاختصاصات الحصرية للحكومة الاتحادية، ولا في المادة (114) من الدستور الخاصة بالاختصاصات المشتركة، وذلك استنادا الى المادة (115) من الدستور التي تنص على ان "كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم...." لذلك تملك حكومات الاقليم حق استثمار هذه المعادن والبحث عنها واستخراجها وادارتها وبيعها وتصديرها او استخدامها في الصناعات المحلية، اي انها تملك حق التصرف بها بكل انواع التصرفات المادية والقانونية لاستثمارها على الوجه الذي تراه مناسبا لا يشاركها فيها احد، وفي الواقع لم يظهر لحد الان مشكلة ما بين الحكومة الاتحادية وحكومة اقليم كوردستان على استغلال تلك المصادر والثروات الطبيعية واستثمارها .
الثروة المائية
12. تعد المياه ثروة طبيعية هامة، بل ربما ستفوق أهميتها في السنوات القادمة أهمية النفط، وقد ورد ذكرها في الفقرة (8) من المادة (110) من الدستور العراقي الخاصة بالاختصاصات الحصرية للحكومة الاتحادية والتي تنص على ان من ضمن تلك الاختصاصات الحصرية هي "تخطيط السياسات المتعلقة بمصادر المياه من خارج العراق، وضمان مناسيب تدفق المياه اليه وتوزيعها العادل داخل العراق، وفقا للقوانين والاعراف الدولية". يتبين من هذا النص ان الاختصاص الحصري للحكومة الاتحادية تجاه هذه الثروة يقتصر على تخطيط السياسات فقط. وليس تنفيذها، كما ان هذا الاختصاص يتعلق بمصادر المياه من خارج العراق لضمان مناسيب المياه وتوزيعها العادل داخل العراق . بمعنى آخر ان الامر يتعلق بالانهار الدولية التي تدخل الحدود العراقية وضرورة الحفاظ على حقوق العراق فيها واتخاذ ما يلزم لضمان تدفق المياه اليها بشكل يتناسب مع حقوق العراق من تلك المياه وفقا للاتفاقيات التي تربط العراق بالدول التي تدفق منها المياه الى العراق.
13. كما الفقرة (7) من المادة (114) الخاصة بالاختصاصات المشتركة، والتي تتعلق ايضا بالمياه، تنص على ان يعد من ضمن هذه الاختصاصات "رسم سياسة الموارد المائية الداخلية وتنظيمها بما يضمن توزيعها توزيعا عادلا وينضم ذلك بقانون" ، وتختص هذه الفقرة برسم سياسة الموارد المائية الداخلية وتنظيمها بهدف التوزيع العادل وذلك يشمل السدود والخزانات المائية ومشاريع الري وشق الجداول والترع والمشاريع الاروائية داخل الدولة العراقية . وبما ان هذه الفقرة جاءت ضمن الاختصاصات المشتركة مما يعني وجوب التعاون والتنسيق والتشاور واتخاذ القرار مشتركا بين الحكومة الاتحادية وحكومة الاقليم بصدد رسم وتنظيم سياساتها، وكونها ضمن الاختصاصات المشتركة فيشملها الحكم الذي ورد في المادة (115) والتي تنص على أن "تكون الاولوية فيها لقانون الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، في حالة الخلاف بينهما". بمعنى أن الاولوية والكلمة العليا في رسم وتنظيم سياسة الموارد المائية الداخلية تكون لحكومة الاقليم، لانه عند تعارض قانون يسنه اقليم مع حكم قانون اتحادي بصدد رسم سياسة وتنظيم المياه الداخلية تكون الاولوية لقانون الاقليم. ويجب الاشارة هنا انه بصدد التعامل مع هذه الثروة الطبيعية لم يحصل اي خلاف ويظهر على السطح بين الحكومة الاتحادية وحكومة اقليم كوردستان، ونرى بان استغلال هذه الثروة قد تم باتفاق تام بين مستويي الحكم في العراق.
ثروة النفط والغاز
14. اقر الدستور العراقي مادتين لمعالجة موضوع النفط والغاز هما (111و 112) وتنص المادة (111) من الدستور على ان "النفط والغاز هو ملك كل الشعب العراقي في كل الاقاليم والمحافظات". ان هذه المادة لم تقصد بمفهوم الملكية، الملكية المعروفة في القانون الخاص، كونها سلطة مباشرة للمالك على المملوك تباشرها بعناصرها الثلاث: الاستعمال، الاستغلال، والتصرف، بل المقصود به هو وضع ثروتي النفط والغاز في خدمة الشعب العراقي في كل الاقاليم والمحافظات، وتخصيص واردتاتها لمصلحته وازدهاره وتقدمه، بحيث يستفيد عموم الشعب العراقي من واردات هذه الثروة جميعا، ولا يحرم منه شعب اي اقليم أو سكان اية محافظة، ويدعم هذا التفسير المادة (112/1) من الدستور على وجوب توزيع الواردات بانصاف وفق المعايير التي حددتها، لذلك يمكن القول ان المادة (111) المذكورة ذات مدلول ومغزى سياسي اكثر من كونها ذات مدلول قانوني معين، عليه وان كان نص المادة (111) يعطي ملكية النفط والغاز لكل الشعب العراقي، الا ان توزيع العائدات يجب ان يؤخذ بعين الاعتبار نص المادة (112) من الدستور، عليه فان الدستور يخول العناصر الاتحادية والاقليمية المختصة بتوزيع وادارة العائدات بشكل يتوافق مع اللغة الدقيقة لنص المادة (112) .
15. وتنص الفقرة الاولى من المادة (112) من الدستور على ما يأتي "أولا. تقوم الحكومة الاتحادية بادارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية مع حكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة، على ان توزع واردتاتها بشكل منصف يتناسب مع التوزيع السكاني في جميع انحاء البلاد، مع تحديد حصة لمدة محددة للاقاليم المتضررة، والتي حرمت منها بصورة مجحفة من قبل النظام السابق، والتي تضررت بعد ذلك، بما يؤمن التنمية المتوازنة للمناطق المختلفة من البلاد، وينظم ذلك بقانون". اي ان الحكومة الاتحاديو تقوم بادارة النفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية، الا ان هذا الحق يجب ممارسته مع حكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة وهو خاضع لثلاث قيود وهي:
‌أ. تمارس تلك الادارة مع حكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة. وتعني هذه الادارة قيامها مجتمعين وبالتعاون مع تلك المحافظات او الحكومات اوعلى الاقل بموافقتها.
‌ب. يبدو ان الادارة المشتركة تقتصر على النفط والغاز بعد ان يتم استخراجه، على هذا الاساس فان ادارة عملية الاستخراج والانتاج ذاتها تقع خارج نطاق صلاحية الادارة الاتحادية المشتركة. وعليه يفترض ان الصلاحيات الاتحادية المشتركة الخاصة بالنفط والغاز ستقتصر على عملية المعالجة والنقل والتصدير. وبما ان هذه السلطة من الاختصاصات المشتركة بين الاقاليم والحكومة الاتحادية، فتكون محكومة بما ورد في عجز المادة (115) من الدستور بخصوص توزيع موارد الحقول الحالية.
‌ج. يجب ان يتم توزيع ايرادات الحقول الحالية بشكل منصف كما تنص الفقرة (1) من المادة (112) المذكورة، وذلك بالاخذ بنظر الاعتبار المعايير المحددة فيها، منها التناسب مع التوزيع السكاني، ودرجة التضرر والمحرومية بصورة مجحفة من قبل النظام السابق والمناطق التي تضررت بعد سقوط النظام، تأمين التنمية المتوازنة للمناطق المختلفة من البلاد، وعلى ان ينظم كل ذلك بقانون والذي يجب ان فيه مراعاة هذه المعايير.
16. والحقول الحالية يقصد بها الحقول التي كان يستخرج منها النفط والغاز فعلا، اي الحقول المستثمرة عند وضع النص الدستوري وتحديدا تاريخ دخول الدستور حيز التنفيذ اي عام 2006، وقد عرف قانون النفط والغاز لاقليم كوردستان رقم (28) لسنة 2008 في المادة (16) منه تلك الحقول بأن " الحقل الذي كان له انتاج تجاري قبل 15/8/2005 "، فالنص الدستوري يؤكد على ادارة النفط والغاز المستخرج، وهذا ليس متحققا في الحقول المستكشفة التي لم يجر استثمارها فعلا، على هذا الاساس فان الحقول غير المنتجة وغير المتطورة أو المكتشفة ـ والنفط والغاز الذي لم ينتج منها بعد ـ تقع خارج نطاق المادة (112/1) من الدستور، ووفقا للدستور يؤول أمر ادارة تلك الحقول حصرا لحكومة الاقليم المعنية.
17. اما الفقرة (2) من المادة (112) من الدستور فتنص على ما ياتي " ثانيا ـ تقوم الحكومة الاتحادية وحكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة معا برسم السياسات الاستراتيجية اللازمة لتطوير ثروة النفط والغاز، بما يحقق اعلى منفعة للشعب العراقي، معتمدة احدث تقنيات مبادئ السوق وتشجيع الاستثمار". تخص هذه الفقرة برسم السياسات الاستراتيجية تجاه النفط والغاز، والتي اكدت على قيام الحكومة الاتحادية وحكومات الاقاليم والمحافظات المنتجة برسم السياسات الاستراتيجية اللازمة لتطوير ثروة النفط والغاز، وربطت ذلك بهدف تحقيق اعلى منفعة للشعب العراقي من جهة، واعتماد احدث تقنيات مبادئ السوق وتشجيع الاسثمار من جهة اخرى . وهذه الفقرة قاطعة الدلالة في وجوب الاشتراك الفعال وعلى قدم المساواة وكأنداد في رسم السياسة بين حكومة الاتحاد وحكومات الاقاليم المنتجة، لان كلمة (معا)، قاطعة الدلالة في معناها ولا تحتاج لتفسير. فهذه الفقرة تعالج مسألة السياسة الاستراتيجية اللازمة لتطوير النفط والغاز، ولا يتعلق الامر هنا بالادارة، بل اوجب على ان يكون رسم السياسة الاستراتيجية بصورة مشتركة، بمعنى ان الفقرة المذكورة لا تمنح الحكومة الاتحادية أية صلاحية تشريعية أو اية سلطات اتحادية حصرية، وانما يتم رسم السياسات الاستراتيجية هذه بواسطة الحكومة الاتحادية مع حكومة الاقاليم.
18. اذن فان دور الحكومة الاتحادية بالنسبة للفقرة (2) من المادة (112) يقتصر على رسم السياسات الاستراتيجية لتطوير المصادر الهايدروكاربونية بالاشتراك مع حكومات الاقاليم المنتجة، وبما ان المادتين (111و 112) من الدستور تكونان محكومتين بما ورد في عجز المادة (115) من الدستور التي تنص على ان :الصلاحيات الاخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والاقاليم، تكون الاولوية فيها لقانون الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم، في حالات الخلاف بينهما". وان هذا النص ينطبق على كل ما لم ينص عليه ضمن الاختصاصات الحصرية للحكومة الاتحادية، ومن الواضح ان مسألة النفط والغاز وتطويرهما ليس ضمن الصلاحبة للحكومة الاتحادية، بالتالي عند حصول النزاع بشأنها بين قلنون اتحادي وقانون الاقليم فتكون الغلبة للقانون الاقليمي.
19. واخيرا يلاحظ بشأن المادة (112) بفقرتيها انها لم تتطرق الى الحقول المستقبلية، وهذا يعني ان تلك الحقول ستكون من اختصاص حكومات الاقليم التي تتواجد فيها على وجه الانفراد، ولا تشاركها فيها الحكومة الاتحادية، ولا يشملها القيد الوارد في الفقرة (أ) من المادة (112) بخصوص التوزيع المنصف لوارداتها يتناسب مع التوزيع السكاني...وغيرها. لان ذلك القيد يقتصر على على الحقول الحالية، ولان المادة (115) من الدستور نصت على كل ما لم ينص عليه ضمن السلطات الحصرية للحكومة الاتحادية يكون من صلاحية الاقاليم والمحافظات، وتعد هذه خاصية تتميز بها الفيدرالية العراقية، حيث انه بشكل عام عندما يتم تعين الاختصاصات المشتركة فاغلب دساتير البلدان الفيدرالية تحدد بانه في حالات التنازع بين القانون الفيدرالي والقانون الاقليمي فان السيادة تكون للقانون الفيدرالي، لكن ما ورد في الدستور العراقي فهو بخلاف ذلك حيث يقر الدستور في حالة التنازع على الاختصاصات المشتركة علوية القانون الاقليمي على القانون الاتحادي. ونجد هذه الحالة ايضا في الدستور الكندي بالنسبة لمعشات الشيخوخة التي هي ضمن الاختصاص المشترك بين الحكومة الاتحادية وحكومات الاقاليم، فيسود قانون الاقليم على القانون الاتحادي عند حدوث نزاع بينهما في هذا المجال. اذن هذه ميزة خاصة بالتجربة الفيدرالية في العراق لم نجد لها مثيل بشكل عام في التجارب الفيدرالية الاخرى، حيث ان معظم الفيدراليات تقر في دساتيرها ان الدستور هو القانون الاعلى في البلاد، وكذلك غلبة القانون الاتحادي على قوانين الوحدات المكونة للفيدرالية عند حدوث ىالخلاف بينهما.
20. يلاحظ على المادة (112) من الدستور انها تتضمن بندين: الاول، يتعلق بالنفط والغاز المستخرج من الحقول الحالية، والثاني يتعلق بالتطوير المستقبلي، وكما بينا ان دور الحكومة الاتحادية بالنسبة للامر الثاني يقتصر على رسم السياسات الاستراتيجية لتطوير هذه الثروة بالاشتراك نع حكومات الاقاليم المنتجة، وهذه ليست صرحية حصرية، وتكون محكومة اذا بنص المادة (115) من الدستور، لذلك ان استغلال نفط جديد هي مسألة تدخل في اختصاص حكومات الاقاليم وفقا لاية سياسة استراتيجية تتفق عليها بشكل مشترك مع الحكومة الاتحادية، كما أكدت على ذلك الفقرة (2) من المادة (2) من قانون النفط والغاز لاقليم كوردستان على انه " استنادا لاحكام المادة (115) والفقرتين أولا وثانيا من المادة (121) من الدستور الاتحادي، لا يجري نفاذ اي تشريع اتحادي أو اتفاق أو عقد أو مذكرة تفاهم أو اية وثيقة اخرى اتحادية خاصة بالعمليات النفطية مادام لم توافق عليها السلطة المختصة في الاقليم على نفاذه".
21. يتبين مما تقدم ان الدستور العراقي الفيدرالي انتهج منهج تحديد السلطات الحصرية للاتحاد وما تبقى تكون للاقاليم مع تصنيف أمور السلطات المشتركة بين الطرفين، التي تكون عند التنازع بشأنها بين الاتحاد والاقاليم، الكلمة الفصل للقانون الاقليمي استنادا الى عجز المادة (115) من الدستور، وان جميع مصادر الثروة الطبيعية، غير النفط والغاز، تكون ملكا خاصا للاقاليم التي تقع تلك المصادر ضمنه، بما فيها الحديد والنحاس والذهب والماس واليورانيوم والكبريت والفحم وغيرها، باستثناء تخطيط السياسات المتعلقة بمصادر المياه الواردة من خارج العراق، تكون الكلمة العليا في رسم وتنظيم سياسة الموارد المائية الداخلية لحكومات الاقاليم، ويشمل ذلك بناء السدود أو توسيعها والمشاريع الاروائية وانتاج الطاقة الكهربائية منها وشق القنوات والجداول والترع داخل حدود الاقاليم، اما بالنسبة للنفط والغاز تكون الحقول غير الحالية (المستقبلية) من اختصاص الاقاليم حصرا، اما الحقول الحالية فادراتها تكون مشتركة بين المركز والاقاليم، وعند الخلاف تكون الاولوية لقانون الاقليم على القانون الاتحادي.

#آريين_آمد (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات