اعداد ومناقشة واقرار الموازنة العامة الاتحادية في العراق

عماد عبد اللطيف سالم

الحوار المتمدن-العدد: 2598 - 2009 / 3 / 27 - 07:36
المحور: الادارة و الاقتصاد
    

اعــداد ومنـاقشة واقــرار المــوازنة العـــامة الاتحاديــة في الـــعراق
(الاطــر الدستوريــة والاجرائيـة ودالــة الــهدف)
2006 - 2009
      أكاديمي عراقي
 
يرتبط اعداد الموازنة العامة لاية دولة بدالة هدف معينة تعمل بنود الموازنة على تحقيقها. كما تتم عملية الاعداد على وفق معايير دولية معتمدة تتعلق بشفافيتها من خلال اربع مجالات اساسية هي: وضوح الادوار والمسؤوليات ، اتاحة البيانات والمعلومات للجميع (وبالذات للمستهدفين بتخفيضات الموازنة) ، اعداد وتحضيرمعلن للموازنة وتطبيق معلن لها (وخاضع للمراقبة) ، وضمانات بأن تتم العملية بكافة مراحلها بنزاهة تامة.
أما المقصود بدالة الهدف هنا فهو:- وجود حزمة من الاهداف المتفق عليها بين السلطتين التنفيذية والتشريعية. ويتم تحقيق هذه الاهداف في اطار استراتيجية وطنية للتنمية الاقتصادية والاجتماعية ، ومن خلال حزمة سياسات وبرامج وآليات تنفيذ(محددة بدقة) . وعلى وفق ذلك ينبغي استخدام الموازنة العامة الاتحادية كأداة اساسية في تنفيذ استراتيجية التنمية من خلال عدها برنامجاً تنموياً(سنوياً) ضمن الاطار الاجرائي والمؤسسي والقانوني العام لهذه الاستراتيجية .
ويفترض ان يتم اعداد الموازنة العامة ومناقشتها واقرارها على وفق" اولويات وطنية" ذات طابع مستدام وملزم للسلطتين التنفيذية والتشريعية . والمشكلة في العراق هي ان الاولويات الوطنية غير متفق عليها بعد من قبل الكتل السياسية الممثلة في مجلس النواب ، ولاينظر اليها بمنظور مُلزم (وطنياً) على المدى البعيد. ولهذا يتمحور جدل النواب حول تخصيصات ومفردات وحصص الموازنة ومايمكن ان يترتب على اليات توزيعها من مكاسب سياسية واقتصادية للفرقاء في العملية السياسية في الاجل القصير. ان الموازنة العامة الاتحادية في منظور اغلب النواب مجرد برنامج مالي وآني (سنوي) و " موازنة بنود " لاصلة لها بالعملية التنموية الاوسع نطاقاً والاكثر تأثيراً من حيث الوظيفة وطبيعة الدور.
كما يفترض ان لاتكون مناقشة الموازنة في مجلس النواب بمثابة " اعادة لاكتشاف العجلة من جديد "  ، فمناقشة الموازنة ليست مناسبة لاعادة الجدل بصدد فلسفة النظام الاقتصادي وطبيعة عمله ، وتحديد وجهة انتقاله . وليست مناسبة لاعادة تحديد الطبقات والفئات والشرائح التي يفترض ان يجسد هذا النظام ويكرس مصالحها ويعمل على اشباع احتياجاتها الاساسية (الآنية) ويعمل على استدامة مكاسبها. ويرتفع بمستوى معيشتها (ورفاهيتها) ضمن "عملية تنموية " يحددها نمط الانتاج السائد في هذا النظام .
فهذه الموضوعات يفترض انها محسومة دستورياً ، وليست مثار جدل ومماحكات سياسية (وتعبوية) صرفة لاتجد لها مجالاً ارحب للتنفيس الا عند مناقشة الموازنة.كما تفترض عملية اعداد ومناقشة واقرار الموازنة وجود اتساق بين السياستين النقدية والمالية ، واتفاق على طبيعة الاهداف ومداها وعلى اليات العمل.  واتاحة حيز اكبر يمكن للسلطة النقدية ان تسهم من خلاله بدور اكبرفي تحديد
 
 
الاولويات الوطنية الى جـانب وزارة الـمـالية. وبغير هـذا التكامـل والتنسيق فـي رسـم السياسة الاقتصادية العامة ستتحول السياسة النقدية الى قيد على الموازنة العامة،والموازنة العامة الى قيد على السياسة النقدية(كما هو حاصل فعلاً الان).
وتهدف هذه الورقة الى ابراز جزء من هذه التناقضات والاختلافات في الرؤى والتوجهات والاولويات بين الحكومة ومجلس النواب وبما يجعل من عملية مناقشة واقرار الموازنة العامة مناسبة للتأكيد على حقيقة مفادها :- ان العراق لم يتمكن حتى اليوم من بناء مؤسساته واطره الدستورية والتشريعية والتنفيذية على نحو سليم.
كما تهدف الى التركيز على ظاهرة خطيرة هي غياب المعطيات والمؤشرات الدقيقة ذات الصلة بتقييم الاداء الاقتصادي وغياب البيانات الموثوقة بشأن المتغيرات الاقتصادية الكلية (معدلات نمو الناتج/ حجم السكان/ معدل البطالة/ معدل التضخم/ التوزيع السكاني حسب المحافظات، وغيرها من المؤشرات)اضافة الى اختلال هيكل الايرادات العامة، وعدم امكانية ضبطها على وفق متغيرات سعر النفط في السوق العالمية...
واستناداً لما تقدم فأن المأزق الذي تواجهه عملية اعداد ومناقشة واقرار الموازنة العامة الاتحادية هو تعبير عن واقع سياسي واقتصادي واجتماعي مأزوم بدوره. وبالتالي فان هذه العملية ستتحول الى مرآة عاكسة لهذا المأزق ، وليس الى مناسبة سنوية تتفق الادارات السياسية من خلالها على تبني دالة هدف وطنية ، وتعدها فرصة للتقييم والتصحيح وتعظيم المنافع وتدنية التكاليف وتجاوز الاخفاقات السابقة وتبني منهج يقود الى النجاح والتطور بدل تكرار الفشل والتخبط (وتكريس الاختلالات الاقتصادية والسياسية) سنة بعد اخرى.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
من خلال استعراض التجارب البرلمانية المختلفة وكيفية تعاملها مع موضوع مناقشة وتعديل و اقرار الموازنة العامة للدولة ( منذ صدوروثيقة العهد الاعظم     Magna Cartaفي بريطانيا في العام1215 مروراً باعلان حقوق الانسان والمواطن في فرنسا في العام1789 ، وصولاً الى احكام الدساتير الحديثة في مختلف دول العالم). يمكن عرض الاساس الدستوري لحق السلطة التشريعية في مناقشة واقرار وتعديل الموازنة العامة للدولة كما يأتي:-*
 
أولاً :-الاساس الدستوري لحق السلطة التشريعية في مناقشة قانون الموازنة العامة للدولة
ان مايبرر حصر اقرار الموازنة العامة للدولة بالسلطة التشريعية هو خشية هذه السلطة من تنكر الراعي لحقوق الرعية . والبرلمان في اطار هذا الاستعراض التاريخي ينبغي ان لايكتفي بحقه في اقرار الموازنة بل ان يسهم "على نحو ما"  تقديراتها.
غير ان الضرورات العلمية والفنية جعلت البرلمان يتنازل عن اختصاص اعداد الموازنة مستبقياً لنفسه حقه في المراقبة ومناقشة التقديرات التي تضعها الحكومة، مالكاً لحق التعديل وفق اسس ارتضاها لنفسه ، ومحتفظاً بحقه في رفض الموازنة اذا ماوجد ضرورة لذلك.
 
ثانياًً :-الاساس الدستوري لحق السلطة التشريعية في تعديل مشروع قانون الموازنة العامة
يمكن ان يشترك البرلمان مع الحكومة في اعداد قانون الموازنة العامة من خلال مايقترحه من تعديلات عند مناقشتها.
والقاعدة (في معظم المجالس التشريعية في العالم) هي في تحديد صلاحية السلطة التشريعية في تعديل مشروع الموازنة ، اما بتخفيض النفقات او باقتراح موارد اضافية.
 
 


*تم الاعتماد في اعداد البحوث (من الاول الى الخامس) في هذه الورقة ( وبصفة اساسية) على المرجع الاتي :-
- زينب كريم سوادي الداوودي " دور الادارة في اعداد الموازنة العامة و تنفيذها و تطبيقاتها في العراق : اطروحة دكتوراه غير منشورة . كلية الحقوق . جامعة النهرين 2006م
 
 
 
 
 
 
اما الدستور العراقي فقد اعطى لمجلس النواب صلاحيات مقيدة ازاء تعديل مشروع الموازنة من خلال النص:-
" لمجلس النواب....وتخفيض مجمل مبالغها وله عند الضرورة ان يقترح على مجلس الوزراء زيادة اجمالي مبالغ النفقات "(1).
وظاهر هذا النص يفيد بامكانية مجلس النواب في تخفيض مجمل مبالغ  الموازنة ( سواء كان في جانب النفقات او الايرادات ). غير ان المنطق يفيد بامكانية تخفيض النفقات دون الايرادات خاصة مع كون اغلب الايرادات العامة في العراق ناتجة عن مصادر ريعية ولايترتب عليها عبء كبير على المواطنين.
 
ان حصر حق السلطة التشريعية في تعديل النفقات العامة دون الايرادات العامة يعود لكون الايرادات العامة تتسم بصفة تقديرية ابتداءا ً. ولايمكن التنبؤ بها بشكل دقيق ، خلافاً لما تمثله النفقات العامة من حدود ثابتة ليس للادارة تجاوزها . لذلك ابقت الدساتير للسلطة التشريعية صلاحيات واسعة في تخفيض النفقات العامة تجنباً لارهاق الميزانية العامة للدولة.
ان المشرع الدستوري كان واعياً لوجود نوعين من النفقات العامة:-
-       نوع ذو صفة تحديدية.
-       نوع ذو صفة تقديرية.
 ويتطلب تخفيض النوع الاول من النفقات تعديلاً للقوانين التي اقرتها:- كتخفيض البنود المخصصة لرواتب الموظفين او لتسديد اقساط الدين العام (خاصة اذا كان ديناً خارجياً).
بيد ان الادارة تكون اكثر حرية في تعاملها مع توزيع التخصيصات المقررة للنفقات التقديرية اذا مااقدم البرلمان على تخفيضها كتخفيض بنود الانفاق الاستثماري (او ماتم رصده للمساعدات الدولية او المعونات الاجتماعية).
ولهذا تم منح المجالس النيابية حق تخفيض الاعتمادات المالية المقترحة من قبل الحكومة من خلال منحها حق تخفيض مجمل النفقات ، دون تخفيض اعتماد لباب محدد من بنود الانفاق(2) .
 
 
 
 
 
 
 
ثالثاًً :-الاساس الدستوري لحق السلطة التشريعية في تأخير اقرار مشروع قانون الموازنة العامة ورفضه
·  في المملكة المتحدة:- يوافق مجلس العموم على اعتمادات جزئية يجيز للادارة التصرف في حدودها لحين الانتهاء من مناقشة الموازنة واقرارها ، اي استخدام اسلوب الموازنات الشهرية: (نسبة التخصيصات المالية في موازنة السنة السابقة مقسومة على 12 شهراً ولابواب الصرف ذاتها ) .
·       في الولايات المتحدة الامريكية:- يجيز النظام المالي للادارة العمل بموازنة السنة المنتهية.
·  وفي مصر:- اذا لم يتم اعتماد الموازنة الجديدة من قبل السنة المالية تم العمل بالموازنة القديمة لحين اعتمادها .
ومنح الدستور الفرنسي للحكومة صلاحية وضع احكام مشروع الموازنة موضع التنفيذ اذا لم يبت البرلمان به خلال مدة 70 يوم (1).
 
·  وفي العراق:- " يقدم مشروع الموازنة العامه للدولة في 10 تشرين الاول من كل سنة الى جهة ذات سلطة تشريعية وطنية لغرض المصادقة عليه " (2) .
- وهذا يفترض تقديم مشروع الموازنة في وقته المحدد الى السلطة التشريعية.
-       ويفترض ان مشروع الموازنة سيقر عند بداية السنة المالية والا عد معمولا به منذ ابتدائها وان تأخر اقراره .
 
الا ان المشرع في الوقت الذي الزم فيه الادارة بان تقدم مشروع الموازنة في تاريخ محدد لم يلزم السلطة التشريعية في الجانب الاخر بالاقرار خلال مدة محددة . مما دفعه للنص على لجوء الادارة الى الاعتمادات الشهرية كي لا يسلب ممثلي الشعب حقهم في مناقشة البرنامج المالي للدولة ، فنص على:-
" اذا لم تصادق الجهة ذات السلطة التشريعية الوطنية على الميزانية الفيدرالية حتى 31 من كانون الاول فلوزير المالية ان يصادق على اساس المصادقة الشهرية على اموال وحدات الانفاق ولغاية نسبة ( 1/12) ( واحد/ اثنا عشر ) من المخصصات المالية السابقة الى حين المصادقة على الميزانية. وتلك الاموال يمكن ان تستخدم فقط لسد الالتزامات والمرتبات والتقاعد ونفقات الامن الاجتماعي وخدمات الدين العام "(3).
ان هذا النص قد سكت عن كيفية تحصيل الايرادات عند تاخر اقرار الموازنة لان الكثير منها لايتم تحصيله بعد الاقرار مباشرة ، وانما ترجئ جبايتها الى وقت لاحق على ذلك.
 
رابعاًً :-الاساس الدستوري لحق السلطة التشريعية في رفض قانون الموازنة العامة للدولة
·  لم يذكر التاريخ حالة لاستخدام البرلمان لحقه في رفض مشروع الموازنة بسبب رؤيته المختلفة عن رؤية الحكومة في اعادة تنظيم الاسس التي تقوم عليها بعض المؤسسات والمرافق العامة. لكنه يذكر وجود حالات كثيرة استخدم فيها البرلمان ذلك الحق في معاركه السياسية.
·  ولم يسجل تاريخ الموازنة العراقية حالة رفض لمشروع تقدمت به الحكومة بقدر ماسجلته من حالات كثيرة لتأخرها في الاقرار.
 
 
 
 
 
 
 


  
  منذ تأسيس الدولة العراقية كانت الموازنة العامة تعد من قبل السلطة التنفيذية . وبهذا تكون الدولة العراقية قد بدات من حيث استقر الامر عليه في فرنسا ومصر وبريطانيا في هذا الشأن . وتكرس حق السلطة التنفيذية في اعداد الموازنة العامة من خلال الدساتير المتعاقبة ، واستقر في دستور 2005 بالقول :- " يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات الاتية ... رابعاً: اعداد مشروع الموازنة والحساب الختامي" (1) والقول بان السلطة التنفيذية يقع على عاتقها امر اعداد الموازنة قول ينصرف الى ما يقع على عاتق الوزارات والهيئات غير المرتبطة بوزارة من مهام بهذا الشأن، والى مايقع على عاتق وزارة المالية ممثلة بوزيرها بشكل خاص.
 
أولاً :- دور وزارة المالية في اعداد الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق
" يقوم وزير المالية وبالتشاور مع وزير التخطيط والتعاون الانمائي بتعميم لوائح داخلية واهداف السياسة المالية لوحدات الانفاق لغرض اعداد ميزانيتهما أستناداً الى آولويات السياسة المالية المحددة من مجلس الوزراء "(2).
وهذا يعني ان وحدات الانفاق يجب ان لاتتجاوز الحدود العامة التي يضعها وزير المالية في لوائح تعمم على تلك الوحدات . وان تقدير النفقات والايرادات وسبل الانفاق والتحصيل التي تضعها دوائر الدولة يجب ان تكون متفقة مع اهداف السياسة المالية التي تضعها الحكومة وتنص عليها تعليمات وزارة المالية .
ولوزير المالية صلاحية حصرية ( غير مخولة لغيره) في تخصيص الاموال لكل  وزارة او هيئة  غير مرتبطة بوزارة بالنسبة لبنود الانفاق غير التحديدية من خلال النص :" .... تقوم وحدات الانفاق بتقديم طلبات لاسيما المعلومات المبينه ادناه الى وزير المالية لغرض تخصيص الاموال ...." (1).
 
           كما ان لوزير المالية صلاحية تحديد فقرات الانفاق ايضاً وليس المبالغ التقديرية من خلال النص : " لوزير المالية .. ان يحدد النفقات المقدرة بالنسبة لوحدات الانفاق "(2)   
وهذا يعني ان بامكان وزير المالية تقليص بنود الانفاق ، خاصة تلك التي تتمتع الادارة ازاءها بسلطة تقديرية ، او التي يمكن احتسابها على اكثر من نوع او مادة من المواد التي يبوب الانفاق بموجبها . فلو ان وزارة او هيئة قد وضعت في موازنتها التقديرية بنداً بقصد تخصيص مبلغ لتعيين موظفين مؤقتين عن طريق التعاقد معهم ، فلوزير المالية ان لايقر ذلك البند بكامله .
 
·  وعند اعتراض وزارة او هيئة على ما خصصه لها وزير المالية من اموال او  ماوضعه لبنود انفاقها من حدود ، فان قانون الادارة المالية النافذ يحدد ضوابط واسس استعمال وزير المالية لصلاحياته بالنص : " لوزير المالية اعداد مقترح يقدم الى مجلس الوزراء لاستحصال قرار قطعي في حال عدم التوصل الى اتفاق خلال مناقشات مشروع الميزانية الفيدرالية السنوية بين وزير المالية والوزراء المسؤولين عن وحدات الانفاق ، وعلى وزير المالية ان يأخذ بعين الاعتبار تلك الخلافات وعليه ان يقترح حلاً بشأن مشروع الميزانية الفيدرالية ..."(3)
·  وعند هذه المرحلة لايبقى لوزير المالية الا دور استشاري في تعديل تقديرات النفقات امام مجلس الوزراء . وهذا المجلس له القول الفصل في هذا الشأن بالنص " يجوز لمجلس الوزراء وضمن الحد الاجمالي المتفق عليه ، ان يعدل التخصيصات حسب اولوياتهم الجماعية ، واي زيادة على الحد الاجمالي للانفاق لابد ان تستند الى اقتراح مقدم من وزير المالية ومصادق عليه من مجلس الوزراء "(4).
 
 
·  وهذا يعني ان سلطة مجلس الوزراء في تعديل التخصيصات المالية لوحدات الانفاق هي صلاحيات مطلقة ضمن الحد الاجمالي للانفاق العام . وان هذا التعديل يتحقق من خلال المناقلة بين ابواب الانفاق المقررة للوزارات دون تجاوز الحد الاقصى الذي يتم الاتفاق عليه مسبقاً بين مجلس الوزراء ووزير المالية . ولوزير المالية امكانية زيادة الانفاق عن ذلك الحد من خلال اقتراح يتقدم به الى مجلس الوزراء . وللاخير المصادقة على ذلك الاقتراح او رفضه .
 
·  ويمارس وزير المالية دوراً اكثر اهمية في الظروف الاستثنائية حيث " يجوز تعديل الميزانية الفيدرالية السنوية من خلال ميزانية تكميلية وفقط على اساس التغيرات الخطيرة والطارئة في الاوضاع الاقتصادية او في الاولويات الوطنية . ويجب ان يقر مجلس الوزراء الميزانية التكميلية بناءً على توصية من وزير المالية وان تصادق من جهة تتمتع بسلطة تشريعية وطنية على ان يتوصل وزير المالية الى قرار بضرورة تلك الميزانية ، وعليه ان يتخذ توصيات مناسبة لاسيما اجمالي الايرادات المقترحة والنفقات ويقدمها الى مجلس الوزراء"(1).
 
·  ولايقتصر دور وزيرالمالية عند حد التوصية باعداد موازنة تكميلية ورصد اعتمادات مالية للنفقات الطارئة ، بل يمتد الى امكانية البحث عن موارد تكفل تمويل تلك النفقات . فالنفقات الطارئة تتطلب موارد غير عادية ينبغي توفيرها من مصادر تمويل لاتترتب عليها اثار مستقبلية سلبية على الاداء الاقتصادي والسياسي من خلال اختياره للبدائل الاقل ضرراً بهذا الصدد.
 
ثانياً :- دور وزارة التخطيط والتعاون الانمائي في اعداد الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق .
 
·  يشترك وزير التخطيط والتعاون الانمائي مع وزير المالية في " تعميم لوائح ... واهداف السياسة المالية لوحدات الانفاق لغرض اعداد  ميزانيتهما"(2) .
 
·  لذا فان وحدات الانفاق في العراق ملزمة بتقديم نسخة من موازنتها الاستثمارية الى وزارة التخطيط والتعاون الانمائي . فأمر تقدير النفقات الاستثمارية ( الكلفة التقديرية للمشاريع ) يكون منوطاً بوزارة التخطيط ايضاً وليس بوزارة المالية فقط . ووزارة التخطيط ستكون مختصة بالنظر بما تتضمنه تلك الموازنة من مشاريع يراد القيام بها للنظر في اهميتها وامكانية انجازها وتحديد كلفتها والبت في اولويات انجازها ومبررات اختيارها دون غيرها .
 
·  وفي ، الوقت الذي يلزم قانون الادارة المالية النافذ  وزير المالية بالتشاور مع وزير التخطيط في مجال اعداد الموازنة الفيدرالية ووضع الاطار الكلي للاقتصاد بالنص " لوزير المالية وبالتشاور مع وزير التخطيط والتعاون الانمائي... ان يحدد النفقات المقدرة بالنسبة لوحدات الانفاق المتعلقة بالميزانية..."(3). فان القانون ذاته قد ترك لوزير المالية الحرية في التشاور في
 
·  امور اكثر اهمية ابرزها تحديد الاولويات وتخمين اجمالي التمويل واعداد خطة راس المال بالنص "... ولوزير المالية ان يتشاور مع وزير التخطيط والتعاون الانمائي حول الاولويات وتخمينات اجمالي التمويل واجراءات اعداد خطة راس المال "(1).
·  ان وضع الاطار الكلي للاقتصاد يفرض على المشرع الزام وزير المالية بالتشاور مع وزير التخطيط بصدد تخمين الانفاق العام ( الجاري والاستثماري ) وتحديد حجم مصادر الايرادات العامة وسبل تحصيلها واوجه انفاقها .
 
 
 
 
 
 
 
 
 


      ان تهيئة مشروع قانون الموازنة الاتحادية يتطلب بداية صياغة الاطار العام للسياسة المالية . اي اعداد التصور الاولي لما ستكون عليه ارقام الموازنة الجديدة من حيث اجمالي النفقات والايرادات لسنة مقبلة ، ومقدار العجز والفائض (ان وجد ).
ويتولى وزير المالية عادة مسؤولية وضع هذا الاطار بالنص :" خلال شهر مايس/ ايار من كل عام يقوم وزير المالية بأصدار تقرير عن اولويات السياسة المالية للسنة التالية ، ويقدم هذا التقرير الى مجلس الوزراء للمصادقة عليه .. "(2)
·       ان عملية تقدير النفقات والايرادات العامة للسنة المالية القادمة تعتمد على التنبؤ. وهذا يعتمد بدوره على مؤشرات اقتصادية ودولية اهمها مايأتي :
 
1.   دراسة اتجاه الاسعار العالمية للنفط وتوقعات العرض والطلب عليه ، وأثر تلك التوقعات على تقديرات الموازنة.واعداد هذه المؤشرات ملزم قانوناً بالنص :ـ " ويقوم اعداد الموازنة الفيدرالية بشكل خاص على تنبؤات حكيمة ومعقولة لاسعار النفط والمنتجات النفطية والضرائب وايرادات الكمارك "(3).
2.   الحسابات الختامية للسنوات السابقة وتقارير المتابعة للمدة المنقضية من السنة الجارية للتعرف على اوجه الانفاق ونسب التغير ومعدلاته ونتائج التنفيذ الفعلي مقارنة بالاعتمادات المرصودة .
 
3.   تحليل واقع القوى العاملة واهمية العوامل المؤثرة في العرض والطلب عليها ومعدل التضخم .
4.   تحليل العلاقة بين الانفاقين الجاري والاستثماري ، واستخلاص اوجه الترابدط والتداخل بينهما وتاثير كل منهما على الأخر . وعلاقة ذلك بمجمل الانفاق العام في الدولة .
 
·             وتقوم الدائرة الاقتصادية في وزارة المالية بدراسة هذه المؤشرات وتحليلها
     لتتمكن وزارة المالية من وضع الاطار العام للموازنة الاتحادية.
 
·       وعند اكتمال المصادقة على التقرير الاقتصادي ( المعد من قبل الدائرة الاقتصادية في وزارة المالية ) يقوم وزير المالية بتحديد اهداف السياسة المالية بالنص :" خلال شهر حزيران من كل عام يقوم وزير المالية وبالتشاور مع وزير التخطيط والتعاون الانمائي بتعميم لوائح داخلية واهداف السياسة المالية لوحدات الانفاق ... ويتضمن التعميم المقاييس الاقتصادية الرئيسية المستندة الى اطار الاقتصاد الكلي ... والاجراءات والجدول الزمني لاعداد الميزانية ، اضافة الى اجمالي مستويات النفقات لكل وحدة انفاق ..."(1).
·       وتتضمن تعليمات اعداد تقديرات الموازنة الاتحادية طابعاً ارشادياً في بعض نصوصها (مثل بناء القدرات الذاتية للوزارات والدوائر والهيئات والشركات العامة لتمكينها من تقديم الخدمات الاساسية للمواطنين ) في حين تتضمن نصوص اخرى التزامات محددة لابد للوزارات وهيئات الدولة من التقيد بها واعتمادها ( ومنها على سبيل المثال التقيد بالجدول الزمني لمناقشة الموازنات التقديرية ، وكيفية وضع التقديرات ، ملء الاستمارات وتقديم الدراسات ذات الصلة ـ كدراسات الجدوى الاقتصادية لمشاريع الموازنة الاستثمارية ).
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 

 
 
 
 
 


      ان القرارات المتعلقة برصد الاعتمادات المالية هي في نهاية الامر ذات طبيعة سياسية . والجهة التي تضع التوجهات السياسة في العراق (بحيث تأتي الموازنة كترجمة رقمية لها ) هي مجلس الوزراء(1) .
 
ومع ذلك فان صلاحيات مجلس الوزراء في وضع مؤشرات السياسة العامة ليست اصيلة بل ممنوحة من قبل الشعب عن طريق ممثليه في البرلمان ( حيث يفترض ان تتاح للشعب المشاركة الفعالة في تخطيط وتنفيذ السياسة العامة للدولة واعداد مشروع الموازنة العامة والحساب الختامي وخطط التنمية ، وذلك مادامت " السيادة للقانون، والشعب مصدر السلطات وشرعيتها...)(2) .
 
·       وهذا يعني ان الحكومة المنبثقة من الاغلبية البرلمانية لابد لها من ان تترجم التوجهات السياسية المنطلقة من البرلمان الذي يمثل عموم الشعب.
 
·       كما ان مقتضيات مبدأ الشفافية ( المنصوص عليه في قانون الادارة المالية النافذ ) ونشر المعلومات حول كيفية تخصيص النفقات ومقدار الايرادات يقصد  منها تفعيل رقابة الجمهور على اعمال الادارة(3) مما يعد دليلاً أخر على ان الشعب هو اساس التوجهات السياسية فيما تكون الحكومات الاداة السياسية لتحقيق تلك التوجهات وتنفيذها .
 
 
ويفترض ان تتبنى وزارة المالية هذهِ التوجهات لتصبها في قالب قانوني يتمثل في تعليمات اعداد الموازنة العامة . ومن خلال هذهِ التعليمات نجد ان التوجهات السياسية تطبق على درجتين :
الاولى :-على مستوى توزيع الاعتمادات المالية بين وزارات الدولة وهيئاتها المستقلة
الثانية :- على مستوى الوزارة او الهيئة ذاتها .
فعندما تنص تعليمات اعداد تقديرات الموازنة على " تحسين القدرات في مجالات الامن والدفاع الوطني والنفط والطاقة الكهربائية وخدمات البنية الاساسية وامتصاص البطالة من خلال تنمية القطاعات والانشطة وبناء القدرات وكذلك العمل عل تحسين
 
 
 
 
البيئة وضمان حقوق الانسان "( كما ورد في جميع تعليمات اعداد . تقديرات   الموازنة الاتحـادية العـامة لجمهوريـة العـراق للسنـوات 2006 ـ 2009) ".
فان هذه الاولويات ستنعكس في قانون الموازنة الاتحادية لجمهورية العراق لهذه الاعوام بتخصيص انفاق عام اكبر لوزارة النفط ، ثم وزارة الدفاع ، وبعدها وزارة الداخلية ، وتليها وزارة الكهرباء ( باستثناء ما خصص لوزارة المالية من اعتمادات ضخمة لتسديد التزاماتها في مجال الدعم الحكومي ( في مجالاته المختلفة ).
 
 ويفترض ان يعكس دور وزير المالية في اعداد الموازنة العامة للدولة الاولويات الوطنية من خلال مايرصده من تخصيصات لكل وحدة من وحدات الانفاق الحكومي، ومن ثم يتم العمل بتطبيق توجهات السياسة العامة من خلال توزيع كل وزارة او هئية ماخصص لها من اعتمادات بين الانفاق الجاري والاستثماري بحيث يكون" توزيع التخصيصات بين النفقات التشغيلية ونفقات المشاريع الرآسمالية لتحقيق التوازن المطلوب بين الخدمات العامة وتحقيق معدل نمو اقتصادي يتناسب مع حجم النفقات الاستثمارية بهدف التوسع في عملية اعادة الاعمار "(1) .
 
وكان من المفروض ان تتغير هذه الاولويات الوطنية ( للموازنات اللاحقة لعام 2006) فلا ينبغي ان تتزايد النفقات التشغيلية بمعدلات اكبر من تزايد النفقات الاستثمارية في بلد يعاني من خراب تام في بنيته التحتية ، ومن تدهور حاد في اداء قطاعاته الاقتصادية الرئيسية .
 
كما لايمكن القبول بتقاطع توجهات السياسة العامة التي تسعى الى استقرار الاقتصاد ونموه ( من خلال موازنة عام معين ) مع تعليمات اعداد تقديرات الموازنة ذاتها والتي تطلب من الوزارات : " عدم التوسع في ادراج مشاريع جديدة الا في الحالات الضرورية " .
 
وهذا النص  ورد  دون  تعديل في جميع تعليمات اعداد تقديرات الموازنة الاتحادية لجمهورية العراق للسنوات 2006ـ 2009 .
 
ولانعرف متى تكون هذهِ الحالات "ضرورية " " اذا لم تكن ضرورية جداً " . مع كل ماشهده العراق من تدهور حاد في مؤشراته الاقتصادية الرئيسية وخاصة خلال المدة التي تم فيها اعداد هذه الموازنات .
 
 
 
 
 


·       بعد تصويت مجلس الوزراء على الموازنة ( ومشروع قانون الموازنة ) يقوم باحالتها الى مجلس النواب وفق الموعد المحدد بموجب قانون الادارة المالية النافذ (10 تشرين الاول / اكتوبر من كل عام ).
 
·       تقوم رئاسة مجلس النواب باحالة الموازنة الى اللجان المختصة بدراستها في المجلس وهما : اللجنة المالية ، ولجنة الاقتصاد والاستثمار والاعمار .
 
·       في حالة وجود اعتراض سياسي على الموازنة من قبل كتلة سياسية او اكثر  ( كما حصل مع موازنة العام 2008 ) تتم اعادة الموازنة الى مجلس الوزراء للنظر في هذا الاعتراض وتعديلها على وفقه اذا اقتضى الامر .
 
·       تتم قراءة الموازنة قراءة اولى في مجلس النواب . ويكون ذلك بمثابة اعلان للرأي العام والمهتمين بشؤون الموازنة بشروع مجلس النواب في مناقشتها واقرارها.
 
·       تتولى اللجنة المالية في المجلس مناقشة المؤشرات المالية والحسابية الواردة في الموازنة ، وحصص الوزارات والهيئات من تخصيصاتها المقررة. بينما تتولى لجنة الاقتصاد والاعمار والاستثمار مناقشة الموازنة الاستثمارية للوزارات وموازنة تنمية الاقاليم وتخصيصات البطاقة التموينية وسبل تفعيل الاقتصاد وخلق فرص جديدة للعمل . وبامكان اللجان الاخرى في المجلس تقديم اقتراحاتها بهذا الصدد ( ان وجدت) كل حسب اختصاصها .
 
·       تتم قراءة الموازنة قراءة ثانية . وتستغرق مناقشة الموازنة بعد هذهِ القراءة مايقرب من اسبوع وبحضور وزير المالية والمستشارين والمدراء العامين في وزارته ( كما يحضرها خبراء من وزارة التخطيط و التعاون الانمائي و محافظ البنك المركزي)* .
·       تقوم لجنتي المالية والاقتصاد والكتل السياسية في مجلس النواب بعقد عدة اجتماعات مع خبراء وزارة المالية لمناقشة التحفظات والملاحظات المتعلقة ببنود بهدف التوصل الى اتفاق بصدد التعديلات الكفيلة بمعالجتها.
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
*كما حدث عند القراءة الثانية لقانون الموازنة الاتحادية لعام 2009 في مجلس النواب بتاريخ 22/2/2009م
 
 
 
 
 
 
 
 
·       تقدم اللجنتان تقريرهما حول الموازنة الى مجلس النواب ويتضمن التقرير عادة نقاط  القوة والضعف فيها وتحديد التعديلات المطلوب اجراءها على بنودها.
 
·       يقدم مشروع الموازنة الى مجلس النواب للمصادقة عليه .
 
·       يقرأ مشروع الموازنة قراءة ثالثة ويتم التصويت عليه من قبل مجلس النواب .
 
·       يحال مشروع قانون الموازنة بعد اقراره في مجلس النواب الى مجلس رئاسة الجمهورية للمصادقة عليه .
 
·       بعد مصادقة قانون الموازنة من قبل مجلس رئاسة الجمهورية ينشر في الجريدة الرسمية ( الوقائع العراقية ) ويعتبر نافذاً من تاريخ نشره فيها .
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


أولاً :-تحليل هيكل الايرادات في الموازنات العامة الاتحادية
1.   تعد مبيعات النفط الخام المصدر الرئيسي لايرادات الموازنة الاتحادية . فهو يشكل مانسبته 92،56 بالمائة من اجمالي ايرادات الموازنة الاتحادية (كمعدل)في جميع الموازنات العامة المعتمدة في العراق للسنوات 2007-2009.
وفي موازنة عام 2007 كانت حصتها من اجمالي الايرادات 97،7 بالمائة انخفضت الى 86،0 بالمائة في تقديرات موازنة 2009 بسبب الانخفاض الكبير في اسعار النفط الخام (بصفة اساسية) وانخفاض حجم الصادرات النفطية.
2.   تشكل ايرادات الضرائب (كمعدل) مانسبته 4،1 بالمائة من اجمالي الايرادات. ويلاحظ ان ايرادات الضرائب في الموازنة تتناقص (كأحجام) (رغم الزيادات الكبيرة في رواتب الموظفين)بينما تتزايد نسبة مساهمتها في اجمالي الايرادات (اوتنخفض)على وفق زيادة او انخفاض حصة الايرادات النفطية من اجمالي ايرادات الموازنة (كما يتضح من خلال بيانات الجدول 1).
ويعكس استمرار اعتماد ايرادات الموازنة على حصيلة صادرات النفط الخام استمرار الاختلال الهيكلي المزمن في الاقتصاد العراقي وتكريس الطابع الريعي له،وحاجته الماسة لتنويع مصادر توليد الناتج. ولن تتوقف نتائج اختلال هيكل ايرادات الموازنة على هذا الجانب فقط بل ستعمل على اعاقة كل الاجراءات والسياسات والجهود الهادفة الى الشروع باصلاح اقتصادي حقيقي وبما يفضي الى تحول النظام الاقتصادي الى " نظام افضل اداءاً "في اقل تقدير، ناهيك عن اعاقة عملية الانتقال السلس والمتدرج (والكفوء) الى اقتصاد متنوع قائم على معايير سليمة للانتاجية والحساب الاقتصادي والتنافسية مع الاقرار (والايمان) بالدور الهام للقطاع الخاص.
ولايمكن القبول بتحول عملية اعداد تقديرات الموازنة ومناقشتها واقرارها الى "دالة" لحصيلة صادرات العراق من النفط الخام .ففي كل مرة ترتفع اوتنخفض فيها اسعار النفط الخام في السوق العالمية ،تتم اعادة النظر بتقديرات الموازنة وتعاد من مجلس النواب الى مجلس الوزراء (وبالعكس)*.
 
 


* وصلت موازنة عام2009 الى مجلس النواب في ديسمبر/كانون الاول2008(متأخرة شهرين عن الموعد المحدد لتقديمها الى المجلس). وتم سحبها من قبل مجلس الوزراء مرتين لتعديلها (على وفق الانخفاض الحاد في اسعار النفط) واعيد تقديمها بشكلها النهائي الى مجلس النواب في7فبراير/شباط2009 (ليتأخر تقديمها الى المجلس اربعة اشهر عن الموعد المحدد لتقديمها بموجب احكام قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004).
 
 
جدول (1)
ايرادات النفط والضرائب والمساهمات والمنح في الموازنات العامة الاتحادية
وحصتها من اجمالي الايرادات للسنوات  2009 – 2007
 
موازنة السنة
ايرادات الضرائب
%
الايرادات الاخرى بضمنها مبيعات النفط
%
المساهمات والمنح وبيع الموجودات غير المالية
%
2007
9456260510
2.2
411036910594
97.7
77405163
0.1
اجمالي الايرادات 42054530267
2008
5552870422
1.9
45218084494
89.0
4126277
0.1
اجمالي الايرادات  50770581193
2008
(تكميلية)
4802870422
6.0
75669112494
94.0
4126277
_
اجمالي الايرادات  80476109193
2009
(تقديرية)
_*
 
43000 000 000
(37 بليون دولار)
86.0
_*
0.1
اجمالي الايرادات  50400 000 000   (43.076 بليون دولار)
                                                                                                (مليون دينار ونسبة مئوية)
 
 
 
* تم تقدير ايرادات الضرائب والمساهمات والمنح (في موازنة 2009) بـ (7) ترليون دينار وبما يعادل (6) مليار دولار (بسعر صرف مقداره 1170 دينار للدولار الواحد).
 
  
 
       تم اعداد الجدول من قبل الباحث استنادا ً للبيانات الواردة في:
-         قانون الموازنة الفيدرالية رقم (4) لسنة 2007 . (الوقائع العراقية. العدد 4036  في 2007312 ).
-         قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (20) للسنة المالية 2008 .(الوقائع العراقية. العدد 4067 في 2008313 ).
-         قانون الموازنة التكميلية العامة الاتحادية رقم (34) للسنة المالية 2008 (الوقائع العراقية/العدد 4086 في2008/9/15  ).
-         بيانات حصل عليها الباحث من مصادر مختلفة.
 
 
 
 
·       وفي عام 2008 تم اعداد وتشريع قانونين للموازنة العامة (احدهما في آذار/مايس 2008 والاخر في ايلول /سبتمبر 2008) بسبب ارتفاع اسعار النفط.اما بصدد موازنة العام2009 فقد قامت دائرة الموازنة في وزارة المالية بانجاز تقديراتها (في ايلول سبتمبر2008) باعتماد سعر(80 دولار) للبرميل، وبطاقة تصدير قدرها (2مليون) برميل يومياً.
·       وفي تشرين الثاني/نوفمبر2008 تم اعتماد سعر 60 دولاراً للبرميل ورغم استمرار انخفاض اسعار النفط الخام عالمياً فقد تم اعداد التقديرات النهائية للموازنة لعام2009 باعتماد سعر 50 دولاراً للبرميل.
فاذا اضفنا الى ذلك ان سعر بيع النفط العراقي (كمعدل) لم يتجاوز خلال شهر كانون الثاني/يناير2009 حاجز الاربعين دولاراً (37،3 دولار للبرميل) وانخفاض معدلات انتاج النفط من الحقول الجنوبية (الذي يشكل 70%من اجمالي انتاج النفط في العراق) لتصبح بحدود1.750مليون برميل يومياً (ومايترتب على ذلك من انخفاض في الصادرات يعززه الاتجاه العام لانخفاض معدلات الطلب على النفط في السوق العالمية)....اذا اخذنا كل ذلك بالاعتبار لادركنا حجم المخاطر المترتبة على اعداد تقديرات الموازنة على وفق الاسعار المتذبذبة للنفط الخام.*
ولن يقتصر الامر على تضارب التقديرات (واعتماد اكثر من قانون موازنة في العام الواحد) وماينجم عن ذلك من تأثيرات بالغة السوء على الاداء الاقتصادي) بل سيمتد ليأخذ طابعاً اكثر خطورة من خلال سعي المكونات والكتل السياسية الرئيسية في مجلس النواب العراقي للحصول على حصص " ثابتة " او قابلة للزيادة (او باقل قدر من التخفيض) من عائدات ريعية تتناقص باستمرار.
ويفترض هنا وجود خطة او استراتيجية تعمل في اطار سياسية نفطية وطنية تاخذ جميع المتغيرات في السوق النفطية (وواقع القطاع النفطي في العراق ,انتاجا وتسويقا ,واحتياطيات ) بالاعتبار.
وبغير ذلك فلن تفضي الحصة الاكبر للنفط في اجمالي ايرادات الموازنة الا لمزيد من الصراع حول توزيع هذا الريع بين المكونات الاجتماعية والاثنية المختلفة.
 

 

 


* اعتمدت الوزارات والهيئات برامج انفاق توسعية(على وفق تخصيصات موازنة 2008) بل ان موازنة عام2008 كانت توسعية الى حد اعداد موازنة تكميلية اخرى في العام ذاته لتستوعب الزيادة في العائدات النفطية.وتم اعداد المسودة الاولى لميزانية عام2009 على الاسس ذاتها (ميزانية توسعية تتضخم بنودها مع تضخم العائدات النفطية )ويمكن تصورمدى الارباك الحاصل في برامج الانفاق الحكومي (بشقيها التشغيلي والاستثماري) مع تحول الموازنة فجأة من موازنة توسعية الى موازنة انكماشية.
 
 
ثانياً :-نمط تخصيص النفقات في الموازنات العامة الاتحادية
1.تشكل النفقات التشغيلية (كمعدل) مانسبته75 بالمئةمن مجموع نفقات الموازنات   العامة للدولة (للسنوات 2007-2009) ، مقابل 25 بالمئة لنفقات المشاريع الرأسمالية.(بيانات الجدول 2)
2.عندما انخفضت اسعار النفط تم تخفيض نفقات المشاريع الرأسمالية في موازنة عام 2009 بما يقارب من (11ترليون دينار)(12 بليون دولار امريكي) لتشكل 20بالمئة من اجمالي نفقات الموازنة بعد ان كانت تشكل 29،3 بالمئة في الموازنة التكميلية لعام 2008.
3.عندما انخفضت اسعار النفط تم تخفيض تقديرات النفقات التشغيلية في موازنة عام 2009 بمبلغ (2.849 ترليون دينار) فقط لتصبح (58.5 بليون دولار) وارتفعت حصتهامن اجمالي النفقات من 70،7 بالمئة في الموازنة التكميلية لعام 2008 الى 80%في  تقديرات الموازنة العامة لعام 2009 .
4.ان نمط تخصيص النفقات بين الدوائر الخدمية الممولة مركزياً (بيانات الجداول 3و4) يعكس نمط التخصيص العام الوارد في (1و2و3) اعلاه . فالحصة الاكبر من تخصيصات الوزارات والهيئات والمجالس والدوائر مخصصة للنفقات التشغيلية، (بأستثناء الوزارات الانتاجية - القطاعية كوزارات البلديات والاشغال العامة والاعمار والاسكان والموارد المائية والنفط والكهرباء والاتصالات).فهذه الوزارات خصصت لنفقات المشاريع الرأسمالية كمعدل مانسبته 88.4 بالمئة من اجمالي النفقات المخصصة لها في موازنة عام 2007،ومانسبته 87.3 بالمئة (كمعدل) من اجمالي النفقات المخصصة لها في الموازنة التكميلية لعام 2008.
5.لاتتناسب حصص بعض الوزارات من اجمالي تخصيصات الموازنة مع اهميتها الاستثنائية ودورها في تطور العراق واعادة بناءه (في المجالات ذات الصلة باختصاصاتها الرئيسية) كحصة وزارة التعليم العالي والبحث العلمي من اجمالي نفقات الموازنة لعام 2007 التي كانت 2.1 بالمئة ، وانخفضت في الموازنة التكميلية لعام 2008 الى 1.4 بالمئة من اجمالي نفقات الموازنة.علماً بان 76% من نفقات الوزارة هي نفقات تشغيلية وليست نفقات مشاريع يمكن ان تسهم في تطور النظام التعليمي في العراق مع كل مايتطلبه ذلك من مستلزمات.وينطبق الامر ذاته على وزارات الزراعة والنقل والاعمار والاسكان والموارد المائية والصناعة والمعادن والعلوم والتكنولوجيا والبيئة والاتصالات ، وكلها وزارات يعاني العراق من تدهور حاد في اختصاصاتها القطاعية.
6.تم تخصيص مانسبته5.1 و9.1 بالمئة من اجمالي نفقات الموازنة العامة لعامي 2007-2008 (على التوالي) للادارات العامة والمحلية في المحافظات.ومعظم هذه النفقات (98 بالمئة منها) هي نفقات للمشاريع الرأسمالية .وتطرح الكثير من التساؤلات بصدد كيفية انفاق هذه التخصيصات ومصير مالم يتم انفاقه منها،وحول مدى قدرة هذه الادارات على انفاقها على ابواب الصرف المخصصة لها ، ومايمكن ان يشوب هذه العملية من هدر وفساد.
 
 
جدول (2)
النفقات التشغيلية ونفقات المشاريع الرأسمالية في الموازنات العامة الاتحادية وحصتها من مجموع النفقات
للسنوات 2007 – 2009
(الف دينار ونسبة مئوية)
 
 
موازنة السنة
النفقات التشغيلية
%
نفقات المشاريع الرأسمالية
%
2007
39062163005
75.5
12665305000
24.5
اجمالي النفقات  51727468005
2008
4419074643
73.8
15671227145
26.2
اجمالي النفقات  59861973548
2008
(تكميلية)
61348816896.181
70.7
25335015904.785
29.3
اجمالي النفقات  86683832800.966
2009
(تقديرية)
58500 000 000
(50 بليون دولار)
80.0
14400 000 000
(12 بليون دولار)
20.0
اجمالي النفقات  72900 000 000 (62.307 بليون دولار)
 
 
 
 
       تم اعداد الجدول من قبل الباحث استنادا ً للبيانات الواردة في:
-         قانون الموازنة الفيدرالية رقم (4) لسنة 2007 . (الوقائع العراقية. العدد 4036  في 2007312 ).
-         قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (20) للسنة المالية 2008 .(الوقائع العراقية. العدد 4067 في 2008313 ).
-         قانون الموازنة التكميلية العامة الاتحادية رقم (34) للسنة المالية 2008 (الوقائع العراقية/العدد 4086 في2008/9/15  ).
-         بيانات حصل عليها الباحث من مصادر مختلفة.
                                         
 
 
 
 
 
 
 
جدول (3)
النفقات التشغيلية ونفقات المشاريع الرأسمالية للدوائر الخدمية الممولة مركزيا ً في الموازنة العامة الاتحادية للعام 2007
(نماذج مختارة)
(الف دينار ونسبة مئوية)
الوزارة
النفقات التشغيلية
%
نفقات المشاريع الرأسمالية
%
اجمالي النفقات
نسبة اجمالي النفقات الى مجموع نفقات الموازنة %
الداخلية
3960531200
99.0
50 000 000
1.0
4010531400
7.7
الدفاع
5158030000
99.0
60 000 000
1.0
5218030 000
10.0
العمل والشؤون الاجتماعية
108032200
43.4
141 000 000
56.6
249032200
0.005
الصحة
1860750000
81.2
430500 000
18.8
2291250000
4.4
التربية
1928112000
84.0
366 000 000
16.0
2294112000
4.4
التعليم العالي والبحث العلمي
831268315
76.2
258971000
23.8
1090439325
2.1
الشباب والرياضة
43885500
54.0
37500 000
46.0
81385500
0.0016
النقل
143436100
53.8
123200 000
46.2
266636100
0.005
البلديات والاشغال العامة
40838300
8.7
425200 000
91.3
466038300
0.009
الاعمار والاسكان
107004300
20.2
422223000
79.8
529227300
1.0
الزراعة
73805400
54.0
62816000
46.0
136621400
0.002
الموارد المائية
115337400
26.0
329820 000
74.0
445157400
0.008
النفط
87941000
2.8
3000 000 000
97.2
3087941000
6.0
الصناعة والمعادن
27558000
39.7
41725000
60.3
69283000
0.001
الكهرباء
112622160
6.0
1745055000
94.0
1857677160
3.6
العلوم والتكنولوجيا
58799600
71.5
23434000
28.5
82233600
 
الاتصالات
12872840
6.0
192800 000
94.0
205672840
0.001
البيئة
11149805
65.0
6000 000
35.0
17149805
0.00003
اقليم كردستان
4016356047
67.1
196600 000
32.9
5982356047
11.5 *
الادارات العامة والمحلية في المحافظات
48904902
2.0
2604 000 000
98.0
2652904902
5.1
مجلس الوزراء
862594380
97.0
27250 000
3.0
889844380
1.7
امانة مجلس الوزراء
330037500
 
_
_
330037500
0.06
رئاسة مجلس الوزراء
350283600
 
_
_
350283600
0.07
 
                        المجموع51727468005                               
 
-  تم اعداد الجدول من قبل الباحث استنادا للبيانات الواردة في قانون الموازنة الفيدرالية رقم(4) لسنة2007(الوقائع العراقية العدد 4036 في 12/3/2007).
* هذه النسبة ستكون (17%) عندما يتم طرح النفقات السيادية من مجموع النفقات التشغيلية ونفقات المشاريع الرأسمالية. وستظهر هذه النسبة هنا (11.0%) بسبب قسمة حصة اقليم كردستان على مجموع نفقات اكبر (كونه يتضمن النفقات السيادية).
 
 
 
جدول (4)
النفقات التشغيلية ونفقات المشاريع الرأسمالية للدوائر الخدمية الممولة مركزيا ً
في الموازنة التكميلية العامة الاتحادية للسنة المالية 2008
(نماذج مختارة)
(الف دينار ونسبة مئوية)
 
الوزارة
النفقات التشغيلية المعدلة*
%
نفقات المشاريع الرأسمالية المعدلة*
%
اجمالي النفقات المعدلة*
نسبة اجمالي النفقات المعدلة الى مجموع نفقات الموازنة
الداخلية
6191560030
90.4
653218000
9.6
6844778030
7.8
العمل والشؤون الاجتماعية
1368574440
98.5
20500000
1.5
1389074440
1.6
الصحة
2536333056
94.0
160680000
6.0
2697013056
3.1
الدفاع
5903499356
93.0
448445000
7.0
6351944356
7.3
التربية
2389506890
87.7
336000000
12.3
2725506890
3.1
الشباب والرياضة
54674684
35.4
105000000
64.6
159674684
0.002
الثقافة
82518475
79.0
22000000
31.0
104518475
0.001
النقل
505931351.5
60.8
325625000
39.2
831556351.5
9.6
البلديات والاشغال العامة
314145400
26.0
898380000
74.0
1212525400
1.4
الاعمار والاسكان
136105000
24.4
420654995
75.6
556759995
0.006
الزراعة
284823960
79.3
74473000
20.7
359296960
0.004
الموارد المائية
132649270
15.2
738680000
84.8
871329270
1.0
النفط
24475643.4
0.9
2712000000
99.1
2747475643
3.1
الصناعة والمعادن
27584490
4.0
660145000
96.0
687729490
0.008
التعليم العالي والبحث العلمي
921726195
75.4
300 000 000
24.6
1221726195
1.4
الكهرباء
17128000
4.2
2779624000
95.8
2903626860
3.3
العلوم والتكنولوجيا
65398040
68.3
28901000
30.7
94299040
0.001
الاتصالات
17617810
5.5
300 000 000
94.5
317617810
0.004
البيئة
15992730
59.2
11000000
40.8
26992730
0.0003
اقليم كردستان
5086384980
53.3
4454986909.79
46.7
9541371890.094
11.0
الادارات العامة والمحلية في المحافظات
162326057
2.0
7732358000
98.0
7894684047
9.1
                المجموع                                                   86683832800.966                                    
 
* تم تعديل التقديرات الواردة في قانون الموازنة العامة الاتحادية للسنة المالية 2008 رقم (20) لسنة 2008 والعمل بتقديرات جديدة بعد التنقيح والاضافة بموجب قانون الموازنة التكميلية العامة الاتحادية للسنة المالية 2008 رقم 34 لسنة 2008 .
 
تم اعداد الجدول من قبل الباحث استناداً للبيانات الواردة في :
ـ قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (20) للسنة المالية2008 (جريدة الوقائع العراقية / العدد 4067             13/اذار/ 2008).
 
ـ قانون الموازنة التكميلية العامة الاتحادية رقم (34) للسنة المالية2008 (جريدة الوقائع العراقية / العدد 4086 15/ ايلول/ 2008).
 
 
 
7.يشكل بند الرواتب والاجور النسبة الاكبر من النفقات التشغيلية في الموازنة العامة للدولة.وبما يشكل نسبة هامة حتى في بعض الوزارات الانتاجية (عدا وزارة النفط).
  ويبلغ عدد العاملين في الوزارات والدوائر الممولة مركزياً (على وفق بيانات الجدول 5) 2.060 مليون في الموازنة التكميلية لعام 2008.
 ولا تتضمن هذه الارقام اعداد القوى العاملة في الدوائر الممولة ذاتياً.كما تشمل هذه الارقام الموظفون على الملاك الدائم فقط.وبذلك فهي لاتتضمن عدداً كبيراً من العاملين بعقود مؤقتة حتى في الدوائر الممولة مركزياً.
 ومع ذلك تقدر نفقات الرواتب والاجور في الموازنة العامة الاتحادية للعام 2009 بـ 21 ترليون دينار.
  وتؤكد الحكومة (كما يؤكد جميع اعضاء مجلس النواب)على ان هذا البند من بنود الموازنة لن يسمح بتخفيضه حتى لو توفرت المبررات الاقتصادية (او الموضوعية) لذلك ولايقف وراء تضخيم تخصيصات الرواتب والاجور في الموازنة العامة اي حساب اقتصادي سليم. والقانون رقم 22 لسنة2008 (الذي حقق زيادات في الرواتب تصل الى 200%مقارنة بعام2007) كان قد صدرعندما تجاوز سعر البرميل من النفط عتبة المائة دولار للبرميل (ووصل احياناً الى 140 دولار للبرميل) وعندما يتعامل النواب مع هذا البند بهذه الطريقة فان الموازنة تكرس مبدأ توزيع الفائض  الاقتصادي وليس انتاجه لانها في المحصلة موازنة لتوزيع الريع النفطي فقط ومفرداتها دالة للعائدات النفطية لاغير. كما لاتقف وراء الاصرار على عدم المساس بتخصيصات هذا البند اية رؤية تنموية،او فلسفة خاصة بنظام اقتصادي محدد دستورياً يقوم على الدور المحوري للقطاع الخاص في اطار اقتصاد السوق الحر.
 وينطوي الاصرار على " قدسية" تخصيصات هذا البند (للحفاظ على مستوى معيشي مقبول للمواطنين ) على افتراض خاطئ مفاده ان جميع القوى العاملة في العراق تعمل في الحكومة اوانها غير عاطلة عن العمل اصلاً .وهو افتراض خاطئ بكل تأكيد.
ولايمكن اقرار موازنة عامة تشكل نفقاتها التشغيلية (80) بالمئة من اجمالي النفقات ويتم من خلالها تخصيص (17)بالمئة من اجمالي نفقاتها للدفاع والامن مع اهمال دور الجانب الاجتماعي في توفير بيئة امنية مستقرة وقابلة للاستدامة وقادرة على معالجة الاسباب الكامنة وراء العنف المجتمعي،والارهاب ، وليس فقط التصدي لنتائجها على الارض ،خاصة وان 28%من الذكور الذين تتراوح اعمارهم بين 15 و29 عاماً يعانون من البطالة ويشكلون 57%من اجمالي العاطلين عن العمل وان نسبة النساء العاملات هي 17%فقط من اجمالي القوى العاملة(رغم وجود مليون ارملة وثلاثة ملايين يتيم) . كما لايمكن اقرار موازنة تقوم على هذا النمط المشوه من تخصيص النفقات (والموارد الاقتصادية)في ذات الوقت الذي يزيد فيه معدل البطالة الاجمالي في العراق عن 18%(عدا البطالة الناقصة)،وان 10%من العمالة الاجمالية فيه تعد عمالة مؤقتة وبحاجة الى المزيد من فرص العمل .
 
 
 
 
 
 
جدول (5)
 
المجموع العام للقوى العاملة* للوزارات والدوائر الممولة مركزيا ً
في الموازنات العامة الاتحادية للسنوات 2008 – 2007
 
 
 
موازنة السنة
المجموع العام
مقدار الزيادة
2207
2060260
ـــ
2008
2263923
203663
2008
(تكميلية)
2287791
23868
 
 
*لا يتضمن هذا المجموع القوى العاملة في الدوائر الممولة ذاتيا ً و لا عدد العاملين بعقود في الوزارات والدوائر الممولة مركزيا ً.
 
- تقدر نفقات الرواتب والاجور في الموازنة العامة الاتحادية للعام 2009  بـ 21  ترليون دينار.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
وعلى خلاف مايفترض ان تعكسه بنود الموازنة من" توجهات لنظام اقتصادي جديد" فان الحكومة تؤمن حالياً 43% من جميع الوظائف في العراق دون ان يرتبط هذا
  التوظيف باي معيار للانتاجية ( او بالحد الادنى من معايير التنافسية المطلوبة للحصول على وظيفة كالمؤهل الاكاديمي او الخبرة او الكفاءة ). وعلى العكس من ذلك يستفحل التعيين الوظيفي على اساس سياسي وطائفي . ونصف الموظفين العراقيين لايلتحقون باعمالهم يوميًا . والكثير منهم لايعملون اكثر من ساعتين او ثلاثة كل يوم .  كما تعاني ثلث الوزارات المدنية العراقية من تفشي ظاهرة  "الموظفين الاشباح" وهم الاشخاص الذين تدفع لهم المرتبات باتنظام ، لكنهم لايأتون مطلقاً الى العمل (*) .
 
  ان  القطاع العام الذي يؤمن وظائف مضمونة ( برواتب مرتفعة نسبياً) يقوض الجهود الهادفة الى انشاء شركات قابلة للاستمرار ، تقدم "وظائف بديلة"،  في حين يكافح صغار المستثمرين للحصول على تمويل . ومع انخفاض اسعار النفط وعدم وجود مصادر اخرى لتمويل نفقات الموازنة فان هذا المستوى من التوظيف غير قابل للاستمرار. ويهدد تسريح الموظفين بتوترات جديدة مع انخفاض معدل وظائف القطاع الخاص من 25% في عام 2003 الى 17% في عام 2008 (**) .
 
  ورغم ان معظم العاملين في القطاع العام لايعملون فعلاً ( ولايقترن وجودهم في مواقع العمل بأي شكل من اشكال الانتاجية المتعارف عليها اقتصادياً ومحاسبياً)... وان الرواتب المدفوعة لهم هي في حقيقة الامر"أعانات بطالة مقنعة بأطار وظيفي " فأن القطاعيين الخاص والعام في العراق غير مهييئن معاً لتوفير450 الف وظيفة   ( وهو عدد القادمين الجدد الى سوق العمل سنوياً).***
 
 
 


* انظر تقرير المفتش العام لبرنامج اعادة اعمار العراق
Special Inspector general Iraq Reconstruction      المنشور في جريدة واشنطن بوست
( تشرين الاول 2007).
 
** تحاول وزارة المالية معالجة التضخم الوظيفي في  القطاع الحكومي من خلال تحملها لنصف راتب الموظف المنقول الى القطاع الخاص لمدة سنتين اعتباراً من تاريخ نقله على ان تقطع علاقته من دائرته نهائياً . انظر الفصل الرابع / المادة (15) اولاً وثانياً في قانون الموازنة الفيدرالية لعام 2007 والموازنات اللاحقة لها.
 
*** البيانات مأخوذة عن تقرير صادر عن وحدة تحليل المعلومات التابعة للامم المتحدة ( يونامي ) في شباط / فبراير 2009 .
 
 
 
 
 
 
نستنتج مما تقدم ان الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق تعكس توجهات دولة  " معيلة لرعاياها" ، تقوم ، بتعليمهم ، واطعامهم ، ورعايتهم صحياً *  والمحافظة على أمنهم مجاناً ، بل وتقوم بدفع رواتبهم دون جهد انتاجي او خدمي ( بالحد الادنى) ، ودون دفع معظمهم لاية ضرائب . انهم " رعايا" لا " مواطنين " . وتكرس رعايتهم المستمرة نمط توزيع الفائض الاقتصادي ( الريعي) لآنظمة الحكم " الاستبدادية " القائمة على " شرعية الأنجاز " التي لاينبغي القبول بأستمرارها بعد الان.
 ان " الشرعية الدستورية " التي دفع العراقيون ثمناً باهضاً من اجل تأسيسها ( على مدى السنوات الست الاخيرة ) مطالبة بوضع اسس جديدة لبناء سياستها الاقتصادية (وما يرتبط بها من مؤسسات وأطر وترتيبات ) ولتحقيق دالة هدف تصب في مصلحة الجميع ، وتكون ملزمة للجميع وقابلة للاستدامة . 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


* انظر بيانات الجدول رقم (6) / النفقات الحاكمة ومنها نفقات البطاقة التموينية والادوية ونفقات     استيراد الطاقة الكهربائية ونفقات استيراد الوقود لمحطات توليد الطاقة الكهربائية .
 
 
 
 
 
 
 
جدول (6)
 
النفقات الحاكمة في الموازنات العامة الاتحادية
للسنوات 2009 – 2007
(مليون دينار)
 
موازنة السنة
البطاقة التموينية (نظام التوزيع العام)
نفقات الحج
نفقات استيراد الطاقة الكهربائية
نفقات دعاوي حقوق الملكية (التعويضات)
نفقات استيراد الوقود لمحطات توليد الطاقة الكهربائية
الادوية
التعداد السكاني
المجموع
2007
3928000
59400
378450
300000
207000
728280
130000
5731130
2008 (تكميلية)
6985720
64000
378450
300000
807000
823807
126200
9485177
2009 (تقديرية)
4200000
_
_
_
_
12500000
_
_
 
 
 
 
       تم اعداد الجدول من قبل الباحث استنادا ً للبيانات الواردة في:
-         قانون الموازنة الفيدرالية رقم (4) لسنة 2007 . (الوقائع العراقية. العدد 4036  في 2007312 ).
-         قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (20) للسنة المالية 2008 .(الوقائع العراقية. العدد 4067 في 2008313 ).
-         قانون الموازنة التكميلية العامة الاتحادية رقم (34) للسنة المالية 2008 (الوقائع العراقية/العدد 4086 في2008/9/15).
-         بيانات حصل عليها الباحث من مصادر مختلفة.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 


أولا: المحددات السياسية :
 
1- عدم انتظام العملية السياسية وافتقارها الى النضج وغياب المنظور الوطني في عملية مناقشة واقرار مشاريع القوانين المعروضة على مجلس النواب وتحويل هذه العملية الى مناسبة لتصفية الحسابات السياسية والحساسيات المناطقية والقومية والمذهبية بدلا من جعلها مناسبة لاجراء مراجعات مستفيضة ومعمقة حول الوضع الاقتصادي والاداء المالي , ووضع منطلقات نظرية ومؤشرات واقعية لسياسة تنموية مستقرة وملزمة للحكومات المقبلة ( وليس للحكومة الحالية فقط ).
 
2- أفتقار الحكومة والنواب معا لبرنامج سياسي واقتصادي واجتماعي واضح ومحدد بدقة في اهدافه والياته ومدياته.
 
3- وجود قصور واضح في فهم الكثير من النواب لفلسفة وطبيعة النظام الاقتصادي المفترض تطبيقه ( أو الانتقال اليه ) في العراق . وهذا القصور المعرفي يجعل هولاء يعانون من نقص " متخيل " في شرعيتهم الدستورية (رغم كونهم منتخبين من الشعب ) مما يدفعهم الى البحث عن " شرعية أنجاز " لايمكن تحقيقها الا من خلال بنود الموازنة ( وما يرتبط بها من منح ورواتب ودعم وتوظيف وحوافز ومكافئات ومشاريع مظهرية Prestige Projects ).
 
4- غياب المعارضة الحقيقية في مجلس النواب . وهذه المعارضة هي التي يفترض بها ان تصوت ضد اقرار مشروع معين وترفض تمريره , في حين ان الاغلبية في المجلس تصوت لصالحه .غير ان " مبدأ التوافق " يحد من قدرة نواب الاغلبية على اقرار مشاريع تقوم حكومتهم ذاتها بأعدادها.
 " وهنا نجد ان الديمقراطية التوافقية " في العراق قد مارست دورها السلبي من ناحيتين :- أطالة امد مناقشة واقرار الموازنة من جهة وتعطيل الدور الرقابي لمجلس النواب على تنفيذها من جهة أخرى.
 
 
 
 
ثانيا : المحددات الاقتصادية :
 
1- لاتتوفر بيانات دقيقة ومتكاملة عن المتغيرات الاقتصادية الكلية ( بما في ذلك الاساسية منها ) كمعدلات التضخم والبطالة , وحجم ومعدل نمو الناتج المحلي الاجمالي ومكوناته القطاعية , وعدد السكان ( وتوزيعهم حسب المحافظات والريف والحضر ) , ومعدلات تكوين رأس المال الثابت , وهيكل التجارة الخارجية , ووضع ميزان المدفوعات , والتزامات العراق الداخلية والخارجية , وغير ذلك من المؤشرات الضرورية لاعداد الموازنة.
 
2- لايوجد الا اهتمام ضئيل بالسياسة النقدية واهدافها وادواتها عند مناقشة الموازنة . وفي حين يتم التركيز على دور وزارة المالية في اعداد الموازنة , يتم التقليل من دور محافظ البنك المركزي في مناقشتها واقرارها . ويفترض ان تكون مناقشة مفردات الموازنة مناسبة للتنسيق بين السياستين النقدية و المالية وليس تعميق التضارب بينهما.
 
3-  لاتتوفر للنواب بيانات او ايضاحات كافية حول سبل تمويل العجز , وسبب عدم قدرة الوزارات على صرف التخصيصات المرصودة للمشاريع الرأسمالية (على ضآلتها)* . وهناك الكثير من الغموض بشأن الطريقة التي تعتمدها وزارة المالية في تقدير النفقات والايرادات ورصد التخصيصات لوحدات الانفاق .
 
4- لايمكن تقييم مدى دقة وواقعية تقديرات الموازنة دون وجود الحساب الختامي للسنة المالية السابقة على اقرارها.ودون وجود تقرير مرفق بها يوجز معطيات الوضع الاقتصادي والمالي عند اعدادها . ولم تتوفر كل هذه المتطلبات لا عند اعداد ولاعند مناقشة واقرار جميع الموازنات العامة في العراق خلال السنوات 2004-2009.
 
 
ـــــــــــــــــــــــــــــــــ
*هناك مادة ثابتة ( هي المادة (22/ثانيا من الفصل الثاني – النفقات و العجز-) في جميع قوانين الموازنات العامة الاتحادية للسنوات 2006-2009 تنص على تغطية عجز موازنة سنة مالية معينة من المبالغ النقدية المدورة من السنة التي سبقتها. ومعظم هذه المبالغ المدورة تعود لتخصيصات الموازنة الاستثمارية التي لم تتمكن وحدات الانفاق من صرفها.. لتضاف في موازنة السنة التالية الى النفقات التشغيلية وبهذا يعزز الاسلوب المعتمد في تغطية عجز الموازنة العامة في العراق الميل الى تحويل التخصيصات الاستثمارية الى تخصيصات جارية ... وتآكل الانفاق الاستثماري للسنوات (2006-2008) مع كل ما يترتب على ذلك من نتائج سلبية على الاصعدة كافة .انظر بيانات الجدول(7)  
 
 
جدول (7)
 
العجز المخطط للموازنات العامة الاتحادية
للسنوات 2009 - 2007
(ألف دينار)
موازنة السنة
الايرادات
النفقات
العجز المخطط
اسلوب تغطية العجز
2007
420645300267
51727468005
9662937738
من المبالغ النقدية المدورة من عام 2006
2008
50775081193
59861973548
9086892355
من المبالغ النقدية المدورة من موازنة عام 2007
2008
(تكميلية)
80476109193
86683832800.966
6207723607.966
من المبالغ النقدية المدورة من موازنة عام 2007  والزيادة المتوقعة في اسعار بيع النفط الخام والكميات المصدرة منه
2009
(تقديرية)
50400 000 000
72900 000 000
22500 000 000
من المبالغ النقدية المدورة من موازنة عام  2009
 
 
       تم اعداد الجدول من قبل الباحث استنادا ً للبيانات الواردة في:
 
-         قانون الموازنة الفيدرالية رقم (4) لسنة 2007 . (الوقائع العراقية. العدد 4036  في 2007312 ).
-         قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (20) للسنة المالية 2008 .(الوقائع العراقية. العدد 4067 في 2008313 ).
-         قانون الموازنة التكميلية العامة الاتحادية رقم (34) للسنة المالية 2008 (الوقائع العراقية/العدد 4086 في2008/9/15 ).
-         بيانات حصل عليها الباحث من مصادر مختلفة.
 
 
 
 
ثالثا: المحددات ذات الصلة بالاطرالدستورية والقانونية والاجرائية
 
1- بموجب قانون الادارة المالية النافذ ( رقم 94 لسنة 2004) تم منح وزير المالية صلاحيات واسعة , تترتب عليها مسؤوليات جسيمة ( مثل تقدير أهمية التغيير في الاولويات الوطنية التي كانت قد حددت في مجلس الوزراء) .
وفي ظل معطيات الوضع السياسي القائم في العراق حاليا لايمكن لوزير المالية اداء دوره المحدد قانونا بمهنية وحيادية تامة . وهو مجبر ( تحت ضغط هذه المعطيات ) على الوقوف عند " عناية الشخص المعتاد " , وغير قادر على بذل " عناية الشخص الحريص ".
ولايمكن اعداد موازنات والدفاع عن بنودها الا من خلال الحرص على جعلها برنامجا سنويا انمائيا ( قصير الاجل ) في اطار ستراتيجية وطنية للتنمية الاقتصادية،  وخلاف ذلك فان الموازنة ستكون عرضة للتشكيك والطعن والانتهاك من جميع المعنيين بها وهم كثر في العراق المعاصر، ومنهم:-
وزراء في مجلس الوزراء , اطراف في العملية السياسية , عموم المواطنين , النخب الاجتماعية والدينية , اعضاء مجلس النواب. هذا اضافة الى الضغط الناجم عن غموض وتضارب النصوص الدستورية بشأن تقاسم السلطة على جباية وتقدير حجم الايرادات والتخصيصات , وتحديد حصصها , واوجه تحصيلها وانفاقها بين حكومة المركزوحكومات الاقاليم ومجالس المحافظات غير المنتظمة بأقليم.
 
2- هناك احكام قانونية خاصة بتوزيع التخصيصات وردت في جميع قوانين الموازنات العامة الاتحادية للسنوات (2007-2008) , دون وجود معايير دقيقة يمكن الوثوق بها لتبريرهذا التوزيع ( أما لتقادمها , او لغموضها , او لعدم وجودها اصلا.
·       فالمبالغ المخصصة ( من التخصيصات الاضافية) لاعمار وتنمية مشاريع الاقاليم والمحافظات يتم توزيعه على وفق المعايير الاتية :
  أ- حسب نفوس كل محافظة .
 ب- حسب المحرومية ( عند اعداد وزارة التخطيط والتعاون الانمائي معايير هذه
     المحرومية) على ان لا يعطل ذلك التوزيع حسب نفوس كل محافظة .
·       تحدد نسبة 17% من مجموع النفقات التشغيلية ونفقات المشاريع الرأسمالية للموازنة ( عدا النفقات السيادية ) وتخصص للنفقات التشغيلية ونفقات المشاريع الرأسمالية لاقليم كردستان ( أنظر بيانات الجدولين 3و4) .
           
·       وعند حصول زيادة في أجمالي نفقات الموازنة تضاف نسبة 17% من هذه الزيادة تناسبيا على موازنة اقليم كردستان.
 
 
 
 
·       تتم تسوية المستحقات بين اقليم كردستان والحكومة الاتحادية للسنوات (2004-2007) والسنوات اللاحقة لهابعد تدقيقها من قبل ديوان الرقابة المالية الاتحادي بالتنسيق و التعاون مع ديوان الرقابة المالية لاقليم كردستان .
 
·       يعاد النظر في حصة اقليم كردستان وحصص المحافظات غير المنتظمة بأقليم لموازنة سنة 2009 وما بعدها أستنادا الى المعايير التي نص عليها الدستور وفقا للاحصاء السكاني العام.
 
·       تحدد حصة اقليم كردستان ( اضافة للتخصيصات الاضافية و النفقات المعتمدة في الموازنة نسبة 17% من اجمالي النفقات الحاكمة على ان لايتم التصرف بهذه الحصة الا بعد التشاور والتنسيق بين الوزارة المركزية و الوزارة المعنية في اقليم كردستان .
ورغم ان هذا التخصيص ( والتحديد ) وتسوية المستحقات  يقوم على أسس دستورية الا انه كان  ومايزال موضوعا للجدل والخلافات الخطيرة بين الكتل و القوى السياسية (الممثلة وغير الممثلة في مجلس النواب) بسبب عدم وجود احصاء دقيق للسكان وعدم وجود حدود ادارية واضحة للمحافظات , وعدم وجود تحديد (علمي ومتفق عليه) لمعايير المحرومية , وعدم وضوح الجدوى الاقتصادية ( على المستوى الوطني ) في عملية اعمار وتنمية مشاريع الاقاليم والمحافظات , اضافة الى الخشية من ان هذا التوزيع سيكرس النزعة للحصول على مكاسب كبيرة من خلال اثارة الدعاوى القومية والمذهبية والمناطقية على حساب المصلحة الوطنية العليا.
وتطالب بعض الكتل السياسية بتحديد تخصيصات اقليم كردستان  وفقا لعدد السكان في كل محافظة من محافظاته بهدف تحقيق تنمية اقليمية متوازنة من خلال انفاق تشغيلي واستثماري يوزع بعدالة بين جميع المحافظات .
ويكتب احد النواب بهذا الصدد ما نصه " ان ضمائر النواب ممتحنة عندما يجدون ان ميزانية اقليم كردستان لهذا العام (2008) , بعد اقتطاع النفقات السيادية , بلغت عشرة مليارات دولار , أي أكثر من ميزانية الاردن أو لبنان أو سوريا , والتي ياتي 90% منها من موارد البصرة, في الوقت الذي يجد فيه الاكراد أنفسهم أحرارا بمنح عشرين عقدا حتى الان لشركات أجنبية للاستثمار وأستخراج نفطهم , ليس فقط بدون مشاورة الحكومة المركزية ,بل حتى دون أن تطلع على شروط هذه العقود".
 
3- لم يتم أقرار قانون الموازنة العامة الاتحادية للسنة المالية 2009 ( عند كتابة هذه الورقة ) . وتمت القراءة الاولى لمشروع القانون في جلسة مجلس النواب المنعقدة في 18/2/2009، وبدأت القراءة الثانية في 22/2/2009م
 
 
 
 
·       ولايزال المجلس بدون رئيس ( بعد أقالة رئيسه السابق ).وثمة جدل سياسي ودستوري محتدم حول أقرار مشروع قانون الموازنة بدون تسمية رئيس لمجلس النواب , او تسمية رئيس للمجلس أولا ثم أقرار الموازنة , او حل المجلس واجراء انتخابات تشريعية مبكرة.
 
·       وفي كل الاحوال ( او افضلها ) سيتم اقرار قانون الموازنة في نهاية شباط/فبراير او بداية  أذار/مارس/2009م  . وسيصبح نافذا من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية في النصف الثاني من الشهر ذاته . ولن تصل الموازنات التشغيلية والاستثمارية المصدقة الى وحدات الانفاق ( للعمل بموجبها ) قبل نيسان/أبريل 2009.
 
·       وعلى وفق هذه الالية في الاعداد والمناقشة والاقرار والمصادقة ( والتي أصبحت تقليدا برلمانيا ثابتا في العراق ) يتم هدر اربعة اشهر من مدة التنفيذ المقررة ( اى ثلث السنة المالية المنتهية في 31/12/2009) . ومع هدرها سيكون من المستحيل على وحدات الانفاق تحقيق انفاق سليم لكامل تخصيصاتها المعتمدة      ( وبالذات الاستثمارية منها ).
 
·       لهذا لم تزد نسبة أنفاق تخصيصات الموازنة الاستثمارية ( رغم ضألتها ) عن 20% من اجمالي التخصيصات المعتمدة في الموازنات العامة الاتحادية للاعوام (2005-2008) .
وكما يحدث في نهاية كل سنة مالية , فأن وزارة المالية ستقوم بتدوير المبالغ التي لم تتمكن وحدات الانفاق من أنفاقها ضمن موازنة العام 2009 ( لضيق الوقت ) لتغطية العجز في موازنة العام (2010) !!!
 
وهكذا تبدأ ….. وهكذا تنتهي دورة
الموازنة العامة في العراق .
وهذا هو ما يحدث بالضرورة عند اعداد " موازنة البنود" غير المدارة " بدالة هدف" محددة بدقة :- عدم وضوح المقدمات ، وعدم فاعلية النتائج ، وتبديد الوقت و الجهد       و الموارد... في بلدِ هو احوج ما يكون لكل دقيقة عمل ، ولكل قطرة عرق ، ولكل ذرة موارد . 
 
 
 
 
                                                                      د. عــماد عـبد اللـطيف ســالم
            أكاديمي عراقي
 
 
 
 
 
 
 
المراجع الاساسية
 
 
 
1.  زينب كريم سوادي الداوودي " دور الادارة في اعداد الموازنة العامة وتنفيذها وتطبيقاتها في العراق" / اطروحة دكتوراه غير منشورة . كلية الحقوق / جامعة النهرين / 2006 .
 
2.    دستور جمهورية العراق / 2005.
 
3.    قانون الادارة المالية رقم (94) لسنة2004 ( جريدة الوقائع العراقية / العدد 3984 / حزيران 2004).
 
4.    قانون الموازنة الفيدرالية رقم (4) لسنة2007 ( جريدة الوقائع العراقية / العدد 4036 – 12/ آذار /2007).
 
5.  قانون الموازنة العامة الاتحادية رقم (20) للسنة المالية2008 (جريدة الوقائع العراقية / العدد 4067 - 13/ آذار/ 2008).
 
6.  قانون الموازنة التكميلية العامة الاتحادية رقم (34) للسنة المالية2008 (جريدة الوقائع العراقية / العدد 4086-  15 / ايلول/ 2008).
 


(1) (الفقرة الثانية/المادة 59/ من دستور جمهورية العراق 2005 ) .
(2) انظر على سبيل المثال المادة40 من الدستور الفرنسي لعام 1958 والمادة 53 من الدستور العراقي لعام
     2005.
 
 
(1) الفقرة 3 _ المادة 47 من الدستور الفرنسي لعام 1958.
(2) المادة 7 / القسم 6 من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004/جريدة الوقائع     العراقية/العدد3984/حزيران2004 .
(3) المادة 4 / القسم 7 من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004.
 
(1) الفقرة رابعاً / المادة (77) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.
(2) المادة 3 من القسم (6) من قانون الادارة المالية / الملحق (أ) رقم 94 لسنة 2004 . جريدة الوقائع
   العراقية . العدد 3984 حزيران 2004.
(1) المادة (4) من القسم (6) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004
(2) المادة (5) من القسم (6) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004.
(3) )المادة (6) من القسم (6) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004  .
(4) المادة (6) من القسم (6) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004 .
 
(1) المادة (5) من القسم (5) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004.       
(2)  المادة (3) من القسم (6) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004.
(3) المادة (5) من القسم (6) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004.
 
(1) المادة (2) من القسم (8) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004.
   (2) المادة (2) من القسم (6) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004 .
(3) المادة 39 من القسم (6) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004 .
 
 
(1) المادة 3 من القسم (6) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004.
(1) الفقرتين اولاً ورابعاً من المادة (77) من دستور جمهورية العراق لسنة (2005).
(2) المادة (5) من دستور جمهورية العراق (2005).
(3) البند الرابع من القسم (2) من قانون الادارة المالية رقم 94 لسنة 2004
 
(1) انظر على سبيل المثال جدول النفقات العامة في قانون الموازنة الفيدرالية رقم(1) لسنة 2006 المنشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد 4016 في2/2/2006   والمادة خامساً من اعداد تقديرات الموازنة الفيدرالية لسنة 2006 ) .
 

#عماد_عبد_اللطيف_سالم (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات