مراحل التشريع الخاص بالهيئات والوحدات المحلية في اليمن

قائد محمد طربوش ردمان

الحوار المتمدن-العدد: 2348 - 2008 / 7 / 20 - 00:17
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

مراحل التشريع الخاص بالهيئات والوحدات المحلية في اليمن
وآفاق تطوره نحو الحكم المحلي الواسع الصلاحيات ( )

يمكن تقسيم مراحل تطور التشريع الخاص بهيئات الوحدات المحلية في ج.ي إلى ما يلي:
1 – نشاطات الهيئات المحلية في الدول اليمنية القديمة.
2 – تجربة الهيئات المحلية في ظل الإدارة العثمانية.
3 – تجربة مستعمرة عدن وبعض المحميات.
4 – المطالب الخاصة بقيام نظام حكم محلي في الجزء المستقل من اليمن قبل قيام ثورة 26/9/1912م.
5 – العمل من أجل قيام هيئات محلية حديثة في ظل جمهوريتي اليمن السابقتين.
6 – هيئات الوحدات المحلية في الجمهورية اليمنية وآفاق تطورها نحو حكم محلي واسع الصلاحيات.


1 – نشاط الهيئات المحلية في الدول اليمنية القديمة.
تشير النقوش والمصادر التاريخية القديمة إلى أنه قد تمتعت المدن وضواحيها في الدولة السبئية وغيرها من الدول اليمنية القديمة بإدارة شئونها الداخلية باستقلالية كبيرة في وبقيت هذه التقاليد في بعض المدن حتى القرن السادس الميلادي (مدينة نجران).
وكان التقسيم الداخلي لدولة سبأ يستند على :
1 – تقسيم الدولة السبئية إلى مدن تعتبر ممالك صغيرة لا تدخل في التقسيم القبلي في مجلس الشيوخ السبئي العام.
2 – كان تقسيم القبل الممثلة في مجلس الشيوخ السبئي العام لا ينعكس على أراضي سبأ.
لقد كان للمدن والقبل التي تندرج في إطار الدولة السبئية حكامها الكهنة والمكارب والملوك ، ومجالس شيوخ ، لها معابدها الخاصة ومجالس الشيوخ المحلية، يديرها حكام يحملون ألقاب الحاكم الكاهن ومكرب المدينة أو ملكها حسب ما ورد في نقش Res 3921 يثع كرب بن ذمار علي كبير صرواح.
وكانت هيئات المدن في تلك الحقبة التاريخية تمارس شئونها بحرية إلى درجة يشبهها بعض المتخصصين بتاريخ اليمن القديم بالمدن الكلاسيكية الإغريقية ، حيث كانت تتألف ممالك تلك المدن من كبير المدينة ومجلس شيوخها ، والقبيلة ، أي السكان الأحرار الذين يتمتعون بالمساواة كمواطنين في المدينة والقبيلة، وهو وضع يشابه إدارة المدن الإغريقية القديمة ، رئيس المدينة، الشعب ( ), واستمر هذا الوضع حتى القرن السادس الميلادي في بعض المدن اليمنية وفي مدينة نجران على وجه الخصوص.
2 – هيئات الإدارة المحلية في ظل الإدارة العثمانية في اليمن في الفترة 1871 – 1818.
رغم المركزية الشديدة التي أديرت بها الهيئات المحلية منذ انتهاء الدولة الحميرية حتى القرن التاسع عشر الميلادي فإن الإدارة العثمانية في اليمن في الفترة 1871 – 1918 قد حاولت إقامة هيئات محلية تقوم على أساس الجمع بين الانتخاب والتعيين حيث قضى نظام الولايات الصادر عام 1864م وتعديله عام 1871م بقيام هذه الهيئات على أساس الجمع بين الانتخاب والتعيين تمثلت بقيام المجلس العمومي لولاية اليمن من الموظفين الرسميين ، الوالي وغيره ، وانتخاب بقية أعضاء المجلس العمومي للولاية بالشكل التالي:
1 – يمثل كل سنجاق في هذا المجلس بثلاثة أعضاء بصرف النظر عن عدد سكان السنجاق.
2 – ينتخب كل اثنا عشر ألف نسمة من الذكور في القضاء ممثلاً واحداً، فإذا كان عدد هؤلاء الناخبين أقل من اثنا عشر ألف ناخب يمثلهم عضواً ، فإذا كان عدد النفوس الذكور أكثر من 18 ألف شخص إلى 005 و 31 شخص في القضاء يمثلون بعضوين في المجلس العمومي للولاية ، وإذا كان الذكور في القضاء في حدود 37500 ذكر يمثلون بثلاثة أعضاء ، وإذا كان عدد الذكور خمسين ألف يمثلهم أربعة أعضاء فإذا زاد عدد النفوس الذكور عن هذا العدد يمثلون حسب النسبة المذكورة أعلاه ( ).
هيئة رئاسة المجلس العمومي لولاية اليمن
تتألف هيئة رئاسة المجلس العمومي من الوالي، ونائبه، وكاتبان ينتخب نائب الوالي والكاتبان من قبل أعضاء المجلس العمومي ويضم إلى هذه الهيئة قلم تحرير الولاية (سكرتيره) وكان الوالي هو الذي يدعو لانتخاب هيئة رئاسة المجلس العمومي ويرأسه.
مجلس إدارة الولاية
يتألف مجلس إدارة الولاية من كل من الوالي – رئيس المجلس بحكم منصبه، ومعاون الوالي، ونائب الوالي، ودفتر دار وكاتبجي ومفتي الولاية (أعضاء بحكم مناصبهم) وأربعة أعضاء في مجلس إدارة الولاية يتم انتخابهم لهذا الغرض، كان يرشح هؤلاء الأعضاء مجلس التفريق المؤلف من الوالي، والنائب ودفتردار ومكتوجي بقائمة تضم 21 شخصاً من الشخصيات الاجتماعية المشهورة في كل سنجاق ، وترسل هذه القائمة إلى السناجيق – أي ثلاثة أضعاف العدد المطلوب انتخابه في مجلس إدارة الولاية ، يقوم مجلس إدارة السنجاق بالتصويت على هؤلاء الأعضاء بعد أن يسقط ثلث الأسماء (4 مرشحين) ويتم التصويت على الثلثين الباقيين.
ترسل نتائج التصويت إلى الوالي، يقوم مجلس التفريق بإسقاط أربعة أعضاء ، الذين حصلوا على أقل الأصوات في السنجاق وترسل أسماء الأربعة الأعضاء الآخرين الذين حصلوا على أكثر الأصوات إلى الباب العالي، ليصدر فرمان بتنصيبهم أعضاء بالإدارة السنية ( ).
المجلس البلدي لمركز الولاية
قررت أنظمة الإدارة العثمانية قيام المجلس البلدي في مركز الولاية إلى جانب الهيئات المذكورة أعلاه يتألف المجلس البلدي من رئيس المجلس وطبيب ومهندس وكاتب وأمين صندوق يعينهم الوالي وأربعة أعضاء يتم انتخابهم لمدة 4 سنوات يجدد نفسهم كل سنتين ( ).
مجلس إدارة السنجاق:
يتألف هذا المجلس من متصرف السنجاق ومعاون الوالي فيه، والنائب والمحاسبجي ومدير قلم التحرير ومفتي السنجاق و4 أعضاء منتخبين ، يتم انتخابهم بواسطة تشكيل مجلس تفريق في مركز السنجاق ، يتألف من المتصرف والنائب والمحاسبجي ومدير قلم التحرير يقوم مجلس التفريق بإعداد قائمة تضمن ثلاثة أضعاف الأشخاص المطلوبين لعضوية المجلس ويرسلها إلى القضوات.
يقوم مجلس إدارة القضاء بإسقاط ثلث الأسماء ويصوت على الثلثين الآخرين، ويرسلها إلى السنجاق يقوم مجلس التفريق في السنجاق بالاطلاع على الأصوات ويرفع بالنصف (4 أعضاء) إلى الوالي للتصديق عليها وتحير أوامر بالتنصيب.
المجلس البلدي بالسنجاق
يتم انتخاب المجلس البلدي بالسنجاق بنفس الطريقة التي ينتخب بها المجلس البلدي في مركز الولاية.


مجلس إدارة القضاء
يتألف مجلس إدارة القضاء من سبعة أعضاء 4 بالتعيين و 3 بالانتخاب، كان الأعضاء المعينون كل من قائم مقام القضاء ونائبه ومدير مال القضاء وكاتب التحريرات بحكم مناصبهم، وينتخب الثلاثة الآخرين بنفس الطريقة المذكورة أعلاه.
المجلس البلدي في القضاء
ينتخب المجلس البلدي في القضاء بنفس الطريقة المذكورة أعلاه.
مجلس إدارة الناحية
كان يتم انتخاب مجلس إدارة الناحية (إلى جانب الأعضاء المعينين بحكم مناصبهم) بواسطة اختيار المواطنين في كل قرية كبيرة، أو عزلة، بمعدل أربعة أشخاص أعضاء في مجلس الناحية، ويتم بعد ذلك استدعاء كل المختارين إلى مركز الناحية ويعتمد المتصرف والوالي الأعضاء المختارين ( ).
3 – تجربة مستعمرة عدن – وبعض المحميات
صدر عدد من القوانين في مستعمرة عدن بعد انفصالها عن ولاية بومباي عام 1936، بدأت هذه الأحكام بإقرار إنشاء مجلس تنفيذي للمستعمرة يتألف من موظف مدني يرشحه رئيس القوات النظامية في المستعمرة ورئيس وزراء المستعمرة والنائب العام ومسئول المالية والمستشار القانوني فيها حسب ما نص عليه الأمر الصادر بتاريخ 3/3/1937م( ).
وفي عام 1958 قضى قانون الانتخاب بانتخاب الأعضاء الثلاثة في المجلس بالتصويت السري (إلى جانب الأعضاء العاملين فيه بحكم مناصبهم).
وبالمقابل صدر دستور مستعمرة عدن في أكتوبر 1962م تألف المجلس التشريعي للمستعمرة بموجبه من رئيس المجلس و 16 عضواً منتخباً و 6 أعضاء معينين المدعي العام للمستعمرة ، يتمتع هذا المجلس بصلاحيات التشريع فيها (راجع البند 29 من الدستور)( ).
محاولات قيام هيئات محلية في بعض المحميات
لم ينحصر الأمر على قيام هيئات الوحدات المحلية المذكورة أعلاه فقط بل وقامت بعض السلطنات بإصدار أحكام خاصة بالهيئات المحلية فيها مثال ذلك قسم دستور الألوية في السلطنة القعيطية الصادر في 4/3/1940م، السلطنة إلى خمسة ألوية هي الشحر والمكلا ودوعن وحجر وشبام ، توزع كل لواء إلى عدد من المقاطعات.
وعلاوة على ذلك صدر قانون مجلس الدولة القعيطية بتاريخ 8/4/1940م تألف هذا المجلس من السلطان ومستشاره وولي عهده ومساعد المستشار وسكرتير الدولة ( ).
وعلى هذا النهج سارت السلطنة الفضلية حيث أصدر السلطان مرسوماً بشأن مجلس الدولة بتاريخ 19/10/1947م تألف مجلس الدولة بموجبه من السلطان وأربعة من كبار الموظفين في السلطنة وخمسة من العقال ( ).
وقرر دستور السلطنة اللحجية الصادر عام 1953 قيام مجلس تشريعي للسلطنة يتألف من 21 عضواً يعينهم السلطان (م41) ومجلس المديرين المهيمن على السلطنة (م39) ( ).
وبالمقابل قضى دستور ولاية دثينة لعام 1961م بقيام مجلس دولة الولاية يتألف من ممثل واحد لكل دائرة من الدوائر الأربع المنضوية في ولاية دثينة كانت مدة هذا المجلس مدى الحياة بصفته السلطة العليا، وإلى جانبه مجلس المديرين, السلطنة التنفيذية فيها يتألف من نائب رئيس مجلس الدولة ومديري الدوائر الأربع (راجع ص 5 و ف 12 من دستور ولاية دثينة).
وكانت السلطنة الكثيرية من السلطنات التي حاولت إقامة هيئات حكم محلي فيها، حيث صدر قانون المجالس المحلية المنتخبة فيها بتاريخ 16/11/1965م. نص هذا القانون على إنشاء مجالس محلية في أنحاء السلطنة يتألف كل مجلس مما لا يقل عن اثنا عشر عضواً ولا يزيد عن 24 عضواً يكون الأعضاء المنتخبون ما لا يقل عن ثلثي أعضاء المجلس (راجع م 4 م 5 من هذا القانون).
على أن ما يجمع هذه المجالس أنها مجالس استشارية تساعد السلطان على تصريف شئون الإدارة والقيام بالوظائف التنفيذية فيها.

4 – المطالب الخاصة بقيام حكم محلي في الجزء المستقل من اليمن قبل قيام ثورة 26/9/1962م.
أنطلق نضال حركة الأحرار اليمنيين من أنه يجب حكم الجزء المستقبل من اليمن بطرق حديثة بدلاً عن النظام المطلق الذي كان سائداً آنذاك. وعليه فقد نص الميثاق المقدس الصادر عام 1948م على تأسيس مجالس الولاية والبلدات على نحو ما هو موجود في البلدان العربية (ق 31 من الميثاق).
ولإزالة هذا الغموض في شأن هيئات الوحدات المحلية طور الأحرار برنامجهم بهذا الشأن فأصدروا عام 1956م ملخصاً عن النظام اللامركزي ورد فيه: "يرى الأحرار أن يعاد تنظيم الدولة على أسس اللامركزية" لأن : "مشكلة الإدارة والحكم في اليمن تتبلور في أن السلطة مجتمعة في يد واحدة هي ما يسمى تجاوزاً بالحكومة، والأخذ بالأسس الحديثة في تنظيم الدولة يستلزم توزيع الاختصاصات بين الحكومة المركزية والهيئات المحلية.
ومن أهم مزايا اللامركزية بالنسبة لوضع اليمن الراهن إنها كفيلة بتحقيق هدف رئيس : "هو تعميق الشعور بوحدة الشعب وإزالة الأسباب النفسية والإدارية والاجتماعية والمذهبية والقبلية التي ترعرعت بسبب السلطان المركزي المطلق في ظل الحكومة القديمة التي مزقت أجزاء اليمن, واقتسمت فيما بينها حكم الأقاليم المختلفة واضطرت لتثبيت سلطتها الإقليمية، أن تبذر التفرقة بين أبناء الشعب وتثير بينهم الحروب والنازعات".
معتبرين "الديمقراطية تحقيق حكم الذي يرغب في أن يحكم نفسه بنفسه إلى أبعد الحدود وتتركز أمانيه في أن يكوم حكامه، مهما صغروا على صلة بمشاكله وتفهم لها ومن اختياره هو، ولا يتحقق هذا إلا بالانتخابات ولا ننسى ما يغرسه نظام اللامركزية في الأفراد من الحرية والشعور بالعزة والكرامة وما يتحمله من مسئوليات شخصية وقومية ثم ما ينشره بين الناس من فهم للأمور العامة ووعي للمسائل القومية وتعويدهم على ممارسة حقوقهم بطريقة شرعية وتقبل الواجبات المفروضة عليهم برضى وإقبال نتيجة ثقتهم بكل ما يتولد عن إرادتهم.
وإذا كان من أركان اللامركزية وجود مصالح محلية تهم إقليما معيناً بذاته دون سائر الأقاليم مثلاً ، فأهل كل إقليم أعرف بمصالحهم وأقدر على تحقيقها عن غيرها , وأن تفاوت الإقليم في الطبيعة والمناخ، وما يترتب على ذلك من تفاوت في تقاليد السكان وأمزجتهم ورغباتهم. ليوجب ترك الشئون المحلية في كل إقليم لسكانه يديرونها بملء إرادتهم وحريتهم تحت توجيه الحكومة المركزية وإشرافها وفي ذلك قضاء على ما قد يثور بين الإدارة والأفراد من منازعات إذا كانت إدارة الإقليم أو المنطقة غير منبثقة عن السكان وإرادتهم"
"ومن المستحسن أن نشير هنا إلى ما ينتج عن اللامركزية من مزايا لا تتحقق في المركزية ذلك أن سكان كل إقليم يحاولون بذل نشاطهم وجهودهم من رفع مستواهم من جميع النواحي مما يدفع إلى التسابق بين الأقاليم في النواح العمرانية الأمر الذي يدفع الدولة في خطوات سريعة إلى الأمام".
حدد بعد ذلك الأحرار أسس اللامركزية بأنها تقوم على أساس وجود مصالح محلية تتولاها هيئات محلية تحت إشراف الدولة وهذا يعني أن المصالح العامة أما أن تكون قومية تهم الأمة في مجموعها كالدفاع أو محلية تهم إقليماً بذاته، ولذلك فاللامركزية تترك الشئون القومية في يد الحكومة والبرلمان، وتعطي الشئون المحلية للسلطات المحلية.
ويلخص هذا البرنامج الخطوط الرئيسية للنظام اللامركزي في الآتي:
1 – الحكومة المركزية ومجلس الأمة (البرلمان) في العاصمة.
ب – الحكومة المحلية وتتمثل في هيئات إقليمية ينتخبها السكان وتشمل الهيئات الآتية :
أولاً مجلس اللواء: ويتكون من ممثلين ينتخبهم كافة سكان اللواء الذين لهم حق الانتخاب ويقوم مجلس اللواء بتعيين المجلس التنفيذي للواء، وهذا المجلس يتألف من مديري الإدارات ويشرف مجلس اللواء على مختلف الشئون التي تهم الإقليم والداخلة في اختصاصاته بمقتضى الدستور والتشريعات التي تنظمها الحكومات المحلية.
ثانياً المجالس البلدية: وتوجد المجالس البلدية في كل مدينة سواء كانت عاصمة اللواء أو قضاءً أو مركز ناحية أو عاصمة الدولة وينتخب أعضاء المجالس البلدية سكان المدينة الذين لهم حق الانتخاب، وسلطات المجالس البلدية تقتصر على المدينة وما قد يلحق بها من ضواح.
ثالثا المجالس القروية: ويتكون مجلس القرية بالانتخاب ويكوم لكل قرية أو مجموعة قرى مجلس قروي ويمارس مجلس القرية اختصاصاته في حدود التشريع المنظم للحكومة المحلية.
وهكذا يكون الأحرار قد نظروا نظرة ثاقبة لواقع اليمن قبل 25 عاماً.
5 – العمل من أجل قيام هيئات محلية حديثة في ظل جمهوريتي اليمن السابقتين:
حاولت حكومة ج.ع.ي وحكومة ج.ي.د.ش بعد قيام ثورتي سبتمبر وأكتوبر إنشاء نظام حديث على المستوى العام أو المستوى المحلي وأن تباين الاتجاه بين حين وآخر سواء في هذه الجمهورية أو تلك وفي كل واحدة منهما على حده.
ونظراً لتقلب الظروف والأوضاع في كل منهما تذبذب التشريع الخاص بالهيئات المحلية بين المركزية واللامركزية تبعاً لتغاير وجهات نظر القائمين على الأمر بين فترة وأخرى.
وكان القانون رقم (1) لسنة 1963م بشأن مجلس الشيوخ في ج.ع.ي مجالس الشيوخ في الألوية والقضوات والنواحي والعزل اللبنة الأولى في مجال التطبيق العملي في اليمن المستقل بغرض قيام هيئات محلية على أساس الانتخاب وإن كان قد أنحصر عل انتخاب شيوخ هذه الوحدات فقط ( ) .
تلاه صدور عدد من القرارات الجمهورية والقوانين منها القانون رقم 7 لسنة 1965م والقانون الصادر سنة 1968م بشأن الإدارة المحلية، والقانون رقم 64 لسنة 1976م والقانون رقم 27 لسنة 1985 الذي كان أول قانون يجمع بين انتخاب وتعيين أعضاء مجالس المحافظات والقضوات والنواحي ويمزج بين العمل الشعبي وهيئات التعاون الأهلي والعمل الرسمي والهيئات الحكومية في ج.ع.ي.
لم ينحصر الأمر على تنظيم الحياة المحلية في ج.ع.ي سابقاً فقط، بل وامتد إلى ج.ي.د.ش حيث بدأت هذه المحاولات فيها بإصدار القانون رقم 8 لسنة 1977 بشأن انتخابات مجالس الشعب المحلية وتعديلاته بالقانون رقم 2 لسنة 1978م والقانون رقم (1) لسنة 1983م وقيام انتخابات هذه المجالس منذ عام 1977 فيما بعد.
6 – هيئات الوحدات المحلية في ج . ي وآفاق تطورها نحو حكم محلي واسع الصلاحيات
وكان لقيام الوحدة اليمنية في 22/5/1990ك على أساس الديمقراطية والتعددية الحزبية والسياسية أن تكون فاتحة جديدة لتطوير هيئات الدولة ومؤسساتها المركزية والمحلية وانطلاقاً من ذلك صدر القانون رقم 52 لسنة 1991م قضى بقيام هيئات الوحدات المحلية على أساس الجمع بين الانتخاب والتعيين في ظل الظروف الجديدة.
تلاه صدور القانون رقم 4 لسنة 2000م الذي نص على أحكام جديدة بشأن اللامركزية المالية والإدارية، وتحديد العلاقات والصلاحيات الواسعة لهذه الهيئات، كان من أهم ما قرره هذا القانون سحب الثقة من رؤساء هيئات الوحدات الإدارية وأعضائها وبذلك يكون أول قانون ينص على ذلك في البلدان العربية.
وبعد أن جرت انتخابات هذه المجالس في عامي 2001 و 2006 وانتخابات المحافظين عام 2008م ومزاولة هذه الهيئات وظائفها أتت مبادرة الرئيس علي عبدالله صالح – رئيس الجمهورية , بالدعوة لقيام الحكم المحلي الواسع الصلاحيات خطوة جديدة تعبر عن هموم الشعب وتطوير حقوقه من أجل حكم الشعب نفسه بنفسه ، إن قيام حكم محلي واسع الصلاحيات سيحل كثيراً من المشاكل القائمة ويضع الشعب على محك ممارسة سلطته مباشرة في مجال من أهم المجالات.
وعليه فإن قيام الحكم المحلي الواسع الصلاحيات يقتضي:
1 – إعداد دراسات بشأن الحكم المحلي وملائمة تطبيقه وفقاً لما يعزز الاستقرار والتقدم.
2 – إجراء دراسات مقارنة لواقع تطبيق نظام الحكم المحلي والاستفادة من تجارب الدول الأخرى التي تأخذ بهذا النظام.
3 – دراسة الواقع اليمني في المجالات الاقتصادية والاجتماعية والسياسية والثقافية بغرض استنباط الحلول الملائمة لتسيير العمل في هذا المجال.
4 – إصدار قوانين وأنظمة ولوائح تنظم قيام ونشاط وصلاحيات المجالس المحلية في إطار الحكم المحلي الواسع الصلاحيات، وتطبيقه بشفافية ونزاهة لكي يتمكن المواطنون من حل مشاكلهم وتطوير حياتهم ووضع الأسس الصحيحة لممارسة الأجيال القادمة في بناء الدولة الديمقراطية وتحقيق العدالة والحرية.
5 – تدريس الحكم المحلي في المدارس الثانوية والجامعات بغرض نشر الوعي في هذا المجال وبهدف سهولة تطبيقه في الواقع.
6 – التوعية العامة بأهمية الحكم المحلي بواسطة وسائل النشر المقروءة والمرئية والمسموعة في كافة هيئات الوحدات الإدارية والمراكز السكانية.
7 – تنظيم المباريات بين الوحدات المحلية وتشجيع المبادرة الاقتصادية والاجتماعية والثقافية في هذا المجال ، ومنح الأوسمة والنياشين للناشطين المبرزين فيه ، وتكريم العاملين فيه بشفافية ونزاهة ومعاقبة مستغلي السلطة والمهملين والفاسدين والمرتشين.

#قائد_محمد_طربوش_ردمان (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات