الإقالة والاستقالة وأثرها في خلو منصب رئيس مجلس الوزراء في ضوء نصوص الدستور العراقي

سالم روضان الموسوي

الحوار المتمدن-العدد: 6431 - 2019 / 12 / 7 - 16:02
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

الإقالة والاستقالة وأثرها في خلو منصب رئيس مجلس الوزراء
في ضوء نصوص الدستور العراقي
إن حداثة التجربة الديمقراطية في العراق والظروف التي كتب بها الدستور، ألقت بظلالها كثيرا على الحياة العامة ومنها السياسية والاقتصادية في العراق، حيث ظهرت حالات كان الدستور عاجزاً عن معالجتها مما أدى إلى اللجوء للتفسير والتأويل وتطويع النص تجاه مطلب محدد، وكثرت الاجتهادات التي أدلى بها أهل الاختصاص في الفقه الدستوري، وكذلك الاجتهادات ذات الصبغة السياسية التي أدلى بها السياسيون في الساحة العراقية ومنها ما تم حسمه عبر قرارات المحكمة الاتحادية العليا التي كان لها الدور المهم والمؤثر في صياغة شكل الدولة في ضوء المعطيات الدستورية عبر قرارات عديدة، وفي هذه الأيام تكررت حالة من حالات الفراغ الدستوري، والمتمثلة باستقالة رئيس مجلس الوزراء، حيث لم يرد نص في الدستور لمعالجتها أو معالجة أثارها، مما دعا الكثير من المختصين في الفقه الدستوري إلى إعطاء آراء وأفكار متباينة في كيفية المعالجة قياساً على متوفر من نصوص دستورية ، وهذه الأفكار جميعاً محل احترام وممن الممكن أن يعتد بها حسب أهواء طالبها، لان فيها رؤيا مستمدة من النص الدستوري، وأنا مثل سائر من كتبوا للبحث عن سبيل الحل الدستوري، ساعرض إلى الموضوع من جهة تحديد المفاهيم الدستورية التي كانت محل النقاش والمتمثلة (بالإقالة والاستقالة ، وكذلك مفهوم خلو المنصب) لان الكثير يرى إن من أثار الاستقالة هو خلو المنصب ومن ثم تطبق أحكامه التي وردت في الدستور ، لذلك سيكون العرض على وفق الأتي :
أولاً: إن طبيعة نظام الحكم في العراق هو نيابي بمعنى أن يتولى مجلس النواب تسمية رئيس الجمهورية ورئيس الوزراء عبر الآليات التي رسمها الدستور العراقي لعام 2005 النافذ، حيث ورد فيه شكل النظام في العراق بأنه برلماني اتحادي وعلى وفق المادة (1) من الدستور التي جاء فيها الآتي (جمهورية العراق دولةٌ اتحاديةٌ واحدةٌ مستقلةٌ ذات سيادة كاملة، نظام الحكم فيها جمهوريٌ نيابيٌ (برلماني) ديمقراطيٌ، وهذا الدستور ضامنٌ لوحدة العراق) وفي المواد التي عالجت تشكيل المؤسسات الدستورية تعود جميعها إلى مجلس النواب بالصلاحية على التعيين أو المصادقة، لذلك فان تسمية رئيس مجلس الوزراء يكون عندما ينال ثقة مجلس النواب، لكن ماذا لو حصل فراغ في منصب رئيس مجلس الوزراء بسبب الاستقالة أو الإقالة، نجد إن الدستور عالج موضوع الإقالة والمقصود بها (سحب الثقة عن رئيس مجلس الوزراء) على وفق أحكام المادة (61/ثامناً/ج) التي جاء فيها الآتي (تُعدُ الوزارة مستقيلةً في حالة سحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء) وفي هذا النص نجد إن الدستور قد أعطى وصف لسحب الثقة بان نتيجته هو اعتبار الوزارة مستقيلة ولم يذكر بأنها مقالة، بمعنى إنها من حيث النتيجة بمثابة الاستقالة.
ثانياً: إن انتهاء عمل رئيس مجلس الوزراء بموجب النظام النيابي يكون في حالتين، إما الإقالة وهي التي تسمى (سحب الثقة) وعلى وفق ما أشرت إليه، وإما الاستقالة التي لم يرد لها ذكر في الدستور العراقي النافذ، ولبيان الفرق بينهما لان موضوعهما أصبح حساساً لاختلاف الأثر الذي يترتب عن وصف ترك رئيس مجلس الوزراء لعمله، حيث نرى وكما يرى آخرون وجود تباين بين استقالة رئيس الوزراء، وبين إقالته من مجلس النواب، سواء في الأثر الدستوري أو في غيره، لذلك لابد من توضيح المفهومين والفرق بينهما وعلى مقدار حاجة البحث وعلى وفق الآتي :
1. الإقالة: إن مفهوم الإقالة ، هو إنهاء عمل رئيس الوزراء بإرادة خارجة عن إرادته ورغماُ عن إرادته الشخصية، وتسمى في بعض القوانين الدستورية والإدارية (الإعفاء) وحتى في اللغة فان عبارة (الإقالة) تأتي بمعنى الإبعاد والإعفاء، أما في الفقه الإسلامي فإنها كانت تسمى (الخلع) أي خلع الحاكم أو الخليفة أو السلطان رغماً عن إرادته ان توفرت مصالح المسلمين، وبذلك نخلص إلى إن الإقالة هي التي تؤدي إلى إعفاء أو إنهاء عمل رئيس مجلس الوزراء بوظيفته دون رضاه، ويعتبرها فقهاء القانون الدستوري بأنها عقوبة له من جراء الاستجواب وثبوت تقصيره على وفق ما يراه أعضاء مجلس النواب، لذلك نجد إن الدستور العراقي لم يتطرق إلى مصطلح إقالة رئيس مجلس الوزراء بشكل صريح ، إلا انه أشار إليها ضمناً عند عرضه لموضوع سحب الثقة التي عرفها الفقه الدستوري بأنها الآلية التي يمكن فيها للناخبيـن أو من يقوم مقامهم (أعضاء البرلمان) إنهاء فترة إشـغال المسؤول المنتخب لمنصبه قبل انتهاء المدة الدستورية وعلى وفق ما ذكره اوليفيه دوهاميل و ايف ميني في كتابهم الموسوم (المعجم الدستوري ـ ترجمة منصور القاضي ـ منشورات المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر ـ طبعة بيروت الأولى عام 1996 ـ ص 93) وفي الدستور العراقي نجد إن إقالة رئيس مجلس الوزراء تكون عن طريق سحب الثقة عنه عبر الآليات التي رسمتها المادة (61) من الدستور، والأثر المترتب عنها يكون باعتبارها (حكومة مستقيلة)، واقف عند هذه العبارة عندما ورد باعتبارها (مستقيلة) وليس (مقالة) لان علم الصياغة التشريعية اهتم كثيراً في اللغة التي يكتب بها النص القانوني أو الدستوري وصيغة النص يقصد بها التعبير بالألفاظ عن الصور الذهنية وهي المعاني، فاللفظ هو القالب الذي يتجسد فيه المعنى المراد إيصاله، ومن أهم الوسائل الرئيسية المباشرة لاستخراج الحكم من النص هو الاستعانة بمنطوق النص وهيئته التركيبية ، وهو ما يسمى بدلالة المنطوق ويرى بعض الكتاب بان المشرع عندما يستعمل ألفاظاً معينة، إنما يستعملها في معناها الخاص لا في معناها الدارج هذا ما أشار إليه الدكتور محمد شريف احمد بكتابه الموسوم (نظرية تفسير النصوص المدنية ـ مطبعة وزارة الأوقاف والشؤون الدينية ـ طبعة عام 1980ـ ص64) لذلك لابد من مراعاة التسمية الواردة في نص البند (ج) من الفقرة (تاسعاً) من المادة (61) التي جاء فيها الآتي (تُعدُ الوزارة مستقيلةً في حالة سحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء) وهذا يقودنا إلى إن اثر سحب الثقة وهو (الإقالة) ذات الأثر (للاستقالة) التي سيرد شرحها لاحقاً ويرى احد الكتاب بان الإقالة تكاد تكون سمة الأنظمة المستبدة حيث يقول (الإقالة فلا أرى لها إلا معنى واحدا تلخصه كلمة “الاستبداد” وتتفرع عنه معاني الإقصاء والتهميش و الحِجْــر والاحتقار والاهانة والظلم، ويشعر المستبد –عندنا- بالزهو والنشوة عندما “يزف” خبر الإقالة الى بعض أعوانه ، وقد يكبر غروره واعتزازه بقوته ونفوذه ، فيتخير للحدث ،حدث الإقالة ، أوقات تضع المُقال في موقف الذليل المهان) بينما يرى (بان الاستقالة في أعراف الدول الديمقراطية عنوان عريض يختزل وعي أمة وضميرها فهي تعني ،الحرية أولا وقبل كل شيء ، حرية اتخاذ القرار الذي يراه الفاعل مناسبا .. وتعني الإرادة النابعة من قناعات مقدسة وتعني التعقل المبني على رزانة وروية وتعني الشجاعة في اتخاذ قرار والاستعداد لتحمل مسؤولياته وتعني أيضا التسليم والاعتراف بالفشل أو عدم القدرة على تحمل مسؤولية وهذا ما يسمى في العرف : الشجاعة الأدبية (
2. الاستقالة : تعرف الاستقالة بأنها طريق لإنهاء صلة المستقيل بعمله الوظيفي بصورة إرادية وفي معاجم اللغة العربية نجد ان معنى الاستقالة هو (طَلَبُ الإِعْفاءِ مِنَ الْمَنْصِبِ ، تَرْكُهُ ، اِعْتِزالُهُ ، او التَّنازُلُ عَنْهُ) ، ويلزم أن تكون الاستقالة خالية من أي قيد أو شرط وينصرف معناها إلى إبداء الرغبة التحريرية بترك العمل بشكل نهائي، ويذكر إن مفردة (الاستقالة) وردت في الدستور العراقي لمرتين فقط الأولى تتعلق بأعضاء مجلس النواب على وفق ما جاء في المادة (49/خامساً) التي جاء فيها الآتي (يقوم مجلس النواب بسنِ قانونٍ يعالج حالات استبدال أعضائه عند الاستقالة أو الإقالة أو الوفاة) والثانية تتعلق برئيس الجمهورية على وفق أحكام المادة (75/أولاً) التي جاء فيها الأتي (لرئيس الجمهورية تقديم استقالته تحريرياً إلى رئيس مجلس النواب، وتُعد نافذةً بعد مضي سبعة أيام من تاريخ إيداعها لدى مجلس النواب) بينما لم يتطرق الدستور إلى استقالة رئيس مجلس الوزراء أو الوزراء، وهذا الأمر خلق نوع من الإرباك الدستوري عندما قدم رئيس مجلس الوزراء عادل عبد المهدي استقالته، وحصل الخلاف في عدة نقاط منها (1- إلى من تقدم الاستقالة وهل يشترط لها القبول 2- ومن هي الجهة التي تقبلها 3- وماهية الأثر تجاه الحكومة) وهذا فتح الباب على مصراعيه للتأويل والتفسير والاجتهاد لكل كاتب وحسب اختصاصه ومشربه العلمي والفكري والأيدلوجي أحياناً، وتعتبر هذه من المآخذ على الدستور حيث وضعنا أمام فراغ دستوري بكل ما للمعنى من كلمة.
3. لذلك فان الإقالة والاستقالة كلاهما طريقان يؤديان إلى إنهاء عمل رئيس مجلس الوزراء بصفته الوظيفية مع الفارق بينهما ان (الإقالة) تكون بقرار وإرادة من جهة أخرى غير شخص رئيس مجلس الوزراء وعلى خلاف إرادته تنهي صفته الوظيفية باعتباره رئيس مجلس الوزراء، أما (الاستقالة) فإنها تكون بقرار واردة طوعية نابعة من إرادته الصريحة لإنهاء صفته الوظيفية باعتباره رئيس مجلس الوزراء، وهذا الإنهاء يرتبط مباشرةً بصفته الوظيفية وليس بصفته الشخصية، بمعنى إن رئيس مجلس الوزراء يقال أو يستقيل وهو يتمتع بكامل قواه العقلية والبدنية ومحتفظ بأهليته القانونية وليس لأنه أصيب بعارض صحي أرغمه على عدم الوفاء بوظيفته باعتباره رئيس مجلس الوزراء، وهذا الأمر أعطى لنا معيار مهم لنفرق به بين ترك المنصب بسبب الإقالة أو الاستقالة وبين ترك المنصب بسبب عجز شخص رئيس مجلس الوزراء ، ففي حالة ترك المنصب بسبب الاستقالة أو الإقالة تكون الحكومة بمجملها وبكامل كابينتها مستقيلة أو مقالة وهذا ما جاء في نص (ج) من الفقرة (تاسعاً) من المادة (61) التي جاء فيها الآتي (تُعدُ الوزارة مستقيلةً في حالة سحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء) فان كاتب الدستور اعتبر الإقالة بمثابة الاستقالة ورتب لها حكم خاص، بمعنى انه خلص إلى نتيجة الإقالة (سحب الثقة) عبر الآليات التي ورد ذكرها بأنها بمثابة (استقالة) لانه وصف الحكومة بأنها (مستقيلة) وليس (مقالة) ، وهذه العبارة عندما وردت في الدستور ولها دلالتها عند التفسير لان من وسائل التفسير هو التفسير اللفظي للعبارات الواردة في الدستور، ويقصد به الكشف عن مدلول هذه الألفاظ واستخلاص المعنى من مجموع عبارات النص على هدي قصد المشرع ويكون الغموض أحيانا في لفظ محدد أو في عموم النص في المادة الدستورية لذلك ولغرض التعرف على الحكم لابد من تفهم جمل وكلمات النص وتطبيق قواعد اللغة عليها، لان النص القانوني او الدستوري، والذي هو جزء من القانون بمعناه العام ويسمى بالقانون الدستوري، ولا يعدو عن كونه مجموعة ألفاظ يريد بها المشرع أو كاتب الدستور التعبير عن معنى هادف، ويعتبر الكشف عن مدلول الألفاظ هو الخطوة الأولى في التفسير، وتفترض هذه الخطوة تحديد دلالة كل لفظ على حده ومن ثم تحديد المعنى الإجمالي للنص وهي من أهم الأدوات التي يتبعها المفسر) وهذا ما ذكره الدكتور محمد احمد شريف في كتابه الملمع عنه في الصفحة 244. لذلك فان من أهم النتائج المترتبة على اعتبار الحكومة (مستقيلة) وليس ( مقالة) من جراء سحب الثقة هو استصحاب هذه النتيجة على الاستقالة التي يتقدم بها رئيس مجلس الوزراء لان نتيجتها هي نتيجة الحكومة المستقيلة على وفق ما ورد ذكره وامن أهم أثار ذلك الاستصحاب الآتي :
‌أ. تعتبر هذه الحكومة بمثابة حكومة تصريف أعمال على وفق ما جاء في البند (د) من الفقرة (تاسعاً) من المادة (61) من الدستور التي جاء فيها الآتي (في حالة التصويت بسحب الثقة من مجلس الوزراء بأكمله، يستمر رئيس مجلس الوزراء والوزراء في مناصبهم لتصريف الأمور اليومية، لمدة لا تزيد على ثلاثين يوماً، إلى حين تأليف مجلس الوزراء الجديد وفقاً لأحكام المادة (䀌) من هذا الدستور)
‌ب. تسري على إجراءات اختيار رئيس مجلس الوزراء الجديد الآليات الواردة في المادة (76) من الدستور المتمثلة باختيار رئيس وزراء خلال مدة لا تزيد على ثلاثين يوماً اعتباراً من قبول الاستقالة التي تماثل قرار سحب الثقة من حيث اعتبار تاريخ سريانها. بينما في حالات أخرى تختلف المدد ومنها في حال خلو المنصب تكون بمدة لا تزيد على خمسة عشر يوم والواردة في المادة (81) من الدستور.
‌ج. يرى البعض من الكتاب خلاف ذلك ويعتبرون الحالة بمثابة (خلو المنصب) المشار اليها في المادة (81/أولاً) من الدستور التي جاء فيها الآتي (يقوم رئيس الجمهورية، مقام رئيس مجلس الوزراء، عند خلو المنصب لأي سببٍ كان) وهذا الرأي لا اعتقد به لكن كما أسلفت كلها آراء واجتهادات لها من الأسانيد والحجج ما يدعمها وتبقى محل احترام وقبول الى ان يصدر قرارا تفسيرياً من المحكمة الاتحادية العليا إن عرض عليها الموضوع للفصل فيه على وفق اختصاصها الدستوري ويكون عند ذاك قولها هو الفصل وتبقى أرانا في باب التحليل والتنظير الفقهي والقانوني، ولان المحكمة الاتحادية العليا لم يعرض عليها النزاع لغاية الآن ولم نطلع على قرار بهذا الخصوص نبقى في البحث والتنظير لإيجاد أيسر السبل لمعالجة الأزمة الدستورية وفق ما نرى في ضوء الممكنات التي نتوفر عليها والأدوات التي نعمل بموجبها
ثالثاً : حالة خلو المنصب:
1. إن خلو المنصب هو حالة الفراغ في الوظيفة التي يشغلها شخص معين لأسباب تعود لعدم قدرته على أداء وظائفه بالشكل الصحيح، بمعنى إن هذه الأسباب تتعلق بشخص رئيس مجلس الوزراء وليس بوظيفته أو أداءه للأعمال، لان أي قصور في الأداء أو الأعمال التي يمارسها تكون عرضه للمساءلة السياسية المتمثلة برقابة مجلس النواب على أداء الحكومة ورئيسها ، أما في حال مسيرته محمودة وأدائه جيد، فلا توجد مساءلة ، لكن اذا ما اصيب رئيس مجلس الوزراء بعارض صحي يقعده عن إمكانية الاستمرار بوظيفته فإننا أمام حالة (خلو المنصب) لان رئيس مجلس الوزراء لم تسحب عنه الثقة ويقال رغماً عن إرادته أو يستقيل وتكون بإرادته الطوعية مع احتفاظه بأهليته القانونية والبدنية، لذلك فان (خلو المنصب) يكون في حال توفر أي سبب يمنع رئيس مجلس الوزراء من الحضور إلى مقر عمله او عدم القدرة على التواصل والاتصال بمقر عمله، او عدم قدرته على بيان رأيه أو يعبر عن إرادته، واهم هذه الصور هي (الموت) الذي يغيب الشخص عن مشهد الحياة الدنيا بشكل نهائي والتي في ملعبها يكون العمل الوظيفي، او (العجز الصحي) والمتمثل بنقصان القدرة على العمل بشكل كامل او جزئي بسبب المرض وعلى وفق ما عرفته الفقرة (رابعاً) من المادة (1) من قانون العجز الصحي رقم (11) لسنة 1999 على ان يكون بتقرير صادر عن لجنة طبية رسمية مختصة، أو ( الخطف) كما يدخل ضمن مفهوم (خلو المنصب) كل أمر يعيق شخص رئيس مجلس الوزراء من أداء وظيفته باعتباره رئيساً لمجلس الوزراء، والإعاقة عن أداء مهامه الطبيعية في حياته الشخصية باعتباره كأي إنسان اعتيادي ومواطن في الجمهورية العراقية، وفي هذه الحالة فقط نرى لحكم المادة (81) من الدستور النهوض والعمل بها، كما وجدت إن بعض الكتاب تعلل بعبارة (خلو المنصب لأي سبب كان) الواردة في المادة المذكور أعلاه، وارى إن المقصود بالأسباب التي تعيق عمل وأداء رئيس الوزراء لوظائفه ومهامه الاعتيادية بوصفه مواطناً عادياً، لان هذه الأسباب لا يمكن حصرها أو عدها منها مثلا في حالة حصول كوارث طبيعية وعزل مكان رئيس مجلس الوزراء وانقطاع الاتصال به مع انه ليس بمريض او مخطوف او متوفى، لذلك حسناً فعل كاتب الدستور عندما لم يحصرها بأسباب محددة .
2. الآثار التي تترب على اعتبار خلو المنصب وهي كالآتي :
‌أ. تبقى الحكومة قائمة بوزرائها الحاليين ولا يسري عليهم حكم الإقالة أو الاستقالة، رغم المسؤولية التضامنية للحكومة بمجملها أمام مجلس النواب ، وإنما يتم استبدال رئيس الوزراء بشخص آخر يكمل ما تبقى من عمر الوزارة ولا حاجة إلى تجديد الثقة بالوزراء الحاليين.
‌ب. خلال فترة (خلو المنصب) يتولى رئيس الجمهورية منصب رئيس الوزراء ويمارس صلاحياته الكاملة دون تقييد وذلك لصراحة نص المادة (81/أولاً) من الدستور التي جاء فيها الآتي (يقوم رئيس الجمهورية، مقام رئيس مجلس الوزراء، عند خلو المنصب لأي سببٍ كان).
‌ج. تعتبر الحكومة أصيلة وليس حكومة تصريف أعمال ولها كامل صلاحياتها المنصوص عليها في الدستور.
‌د. آلية ترشيح رئيس الوزراء سوف تختلف من حيث الوسيلة ومن حيث المدد الدستورية، لان في حالة (خلو المنصب) يكون لرئيس الجمهورية صلاحية اختيار رئيس الوزراء بعد ترشيحه ويكلفه بتشكيل الوزارة لكن يكون الاختيار ضمن مدة خمسة عشر يوم فقط، وعلى وفق ما جاء في الفقرة (ثانيا) من المادة (81) التي جاء فيها الآتي جاء فيها الآتي (عند تحقق الحالة المنصوص عليها في البند "أولاً" من هذه المادة، يقوم رئيس الجمهورية بتكليف مرشحٍ آخر بتشكيل الوزارة، خلال مدةٍ لا تزيد على خمسة عشر يوماً، ووفقاً لأحكام المادة(٧٦) من هذا الدستور)
ومما تقدم فان استقالة رئيس مجلس الوزراء يكون أثرها الدستوري هو ذاته الأثر المترتب عن إقالتها من مجلس النواب عند (سحب الثقة عنها) وان آليات تعيين رئيس مجلس وزراء جديد، ويكون بذات الآليات الدستورية في حال سحب الثقة عنه، وان الحكومة تبقى حكومة تصريف أعمال مثلما تبقى الحكومة بهذا الوصف في حال سحب الثقة عنها، وان الحكومة بمجملها تكون مستقيلة مثلما تكون عليه الحكومة في حال سحب الثقة عن رئيس مجلس الوزراء ، ولا يجوز أن يقوم رئيس الجمهورية بمقام رئيس مجلس الوزراء لأننا ليس في حالة (خلو منصب رئيس مجلس الوزراء)، وارى إن هذه الوقائع قد أظهرت لنا الحاجة إلى تعديلات دستورية تستوعب ما فات على من كتبه أما لأنه لم يتحسب لها أو انه لم يخطر في ذهنه إن رئيساً لمجلس الوزراء في العراق سوف يستقيل طواعيةً وهذا ناجم عن تراكم التجارب في الحكم على مر العقود السابقة وكذلك تاريخ نظم الحكم في العالم الإسلامي الذي بني برمته على التوريث، كما إن جميع ما يتم تداوله يبقى في باب التنظير والتفسير والتأويل غير الملزم إلا إذا تصدت المحكمة الاتحادية العليا للأمر بناء على طلب من الجهات التي لها حق طلب التفسير أو إقامة الدعوى الدستورية، فان قرارها آنذاك ملزماً وهو الفيصل الذي نهتدي به عند إصدار الأحكام وبيان الآراء في ما اختلفنا فيه .
القاضي

#سالم_روضان_الموسوي (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات