تلخيص كتاب صنع السياسات العامة لجيمس اندرسون

حسن عادل

الحوار المتمدن-العدد: 6270 - 2019 / 6 / 24 - 12:11
المحور: قراءات في عالم الكتب و المطبوعات
    

عنوان الكتاب: صنع السياسات العامة .
المؤلف: الدكتور جيمس أندرسون .
مكان العمل: جامعة هيوستن/تكساس/الولايات المتحدة الأمريكية .
المترجم إلى العربية: الأستاذ الدكتور عامر الكبيسي .
الناشر: دار المسيرة للنشر والتوزيع والطباعة .

يتحدث المؤلف في كتابه هذا عن أهمية السياسة العامة ودراستها من قبل علماء السياسة، إلا انه يشير إلى إن هولاء العلماء لا زالوا غير متفقين حول ما يقصد بالسياسة العامة وكيفية دراستها وشرعية اهتمامهم بها، فهناك من يرى إن العمليات وليس السياسات هي ما يجب الاهتمام بها، وهناك من يؤكد على ضرورة الاهتمام بالعمليات والسياسات معاً من جانب المختصين بالعلوم السياسية وهنا يتفق الكاتب مع الفريق الثاني في طرحه .

قسم المؤلف كتابه إلى عدة فصول تناول في الفصل الأول دراسة ماهية السياسة العامة، لذلك سنقدم نبذة عن أهم المفردات والمفاهيم التي تناولها في هذا الفصل .

أشار المؤلف إلى عدة تعاريف تخص مصطلح السياسة العامة تم تناولها في أدبيات العلوم السياسية، وحاول عدم ذكر كل تعاريفها إلا ما يخص بشكل مباشر ارتباطها بالعلوم السياسية ، ومن هذه التعاريف الآتي (تقرير أو اختبار حكومي للفعل أو عدم الفعل)، وتعريف آخر (العلاقة بين الوحدة الحكومية وبيئتها)، ويعرفها هو على أنها (برنامج عمل هادف يعقبه أداء فردي أو جماعي في التصدي لمشكلة أو لمواجهة قضية أو موضوع)، وهو هنا يركز على ما يتم فعله في إطار ما يستوجب أو يراد فيه تمييزاً للسياسة من القرار الذي هو مجرد خيار من بين البدائل المتاحة .

كما يشير المؤلف إلى مطالب السياسة المطروحة على المسؤولين الحكوميين من قبل الجمهور للتحرك إزاء قضية معينة تستوجب التحرك لصنع سياسة عامة لمعالجتها، ويتناول أيضاً قرارات السياسة العامة التي يصدرها الموظفون الحكوميون، فضلاً عن التصريحات الرسمية الموجبة باتخاذ سياسة عامة، والمخرجات التي تنتج عن أي سياسة عامة، والعوائد التي يتلقاها المجتمع من هذه السياسة.

تناول المؤلف مفردة أخرى في هذا الفصل تحت عنوان لماذا ندرس السياسة العامة، وما هي الأسباب العلمية والمهنية والسياسية التي تدفعنا لدراستها، كما تطرق المؤلف إلى نظريات اتخاذ القرار، حيث أشار إلى ضرورة التفريق بين صنع القرار وصنع السياسة، فالأول يتضمن اختياراً بعد المفاضلة بين بدائل متنافسة بنظريات صنع القرارات تتناول الكيفية التي يتم بموجبها اتخاذ هذا القرار، أما السياسة فهي برنامج عمل هادف يوجه ويرشد الفاعلين المتعاملين مع مشكلة أو قضية تثير الاهتمام .

في هذا الإطار عرض المؤلف ثلاث نظريات لاتخاذ القرارات تركز على المراحل والنشاطات الداخلة في اتخاذ القرارات، وهي تفسر كيف تتخذ القرارات من قبل الإفراد والجماعات، وتلك النظريات هي:

أولاً: نظرية الرشد الشاملة:
وهي من أكثر النظريات انتشاراً وقبولاً، ومن نتائجها التوصل إلى قرار رشيد يوصل إلى الأهداف المقصودة .
ثانياً: النظرية التراكمية:
إن هذه النظرية طورت لتلافي الصعوبات التي واجهت سابقتها، كما أنها أكثر وصفية وتوضيحية لصانع القرار.
ثالثاً: النظرية المزدوجة:
هي نظرية توفيقية بين النظريتين السابقتين، فهي تدعو إلى التوفيق بين الجذرية والتدريجية في اتخاذ القرارات، فهي تحافظ على النظام القائم وتعمق التوجه نحو التغيير .

يتطرق المؤلف في فقرة أخرى من فقرات فصله الثاني إلى معايير اتخاذ القرار وقيم متخذيه، وتشمل الآتي:

1. القيم السياسية .
2. القيم التنظيمية .
3. القيم الفردية .
4. القيم الأيدلوجية .
5. قيم السياسات .

كما يشير المؤلف إلى بعض الاتجاهات لتحليل السياسات التي تساعد في فهم السلوك السياسي لمجمل النظام السياسي، وتشمل هذه الاتجاهات الآتي:

1. نظرية النظم السياسية .
2. نظرية الجماعة .
3. نظرية النخبة .
4. نظرية العمليات الوظائفية .
5. النظرية المؤسسية .

وفائدة هذه النظريات تتمثل في استخدامها بدراسة الظواهر السياسية وتعميق الفهم والوعي لأسبابها وجذورها ومضاعفتها فضلاً عن فائدتها في رسم وإقرار السياسات العامة .

في الفصل الثاني من كتابه يتطرق المؤلف إلى صانعو السياسة العامة وبيئتهم التي تنفذ السياسات العامة في إطارها، والقوى الرسمية وغير الرسمية المشاركة في رسم السياسة وتنفيذها .

لم يهدف المؤلف في ها الفصل إلى التعمق في تحليل القوى المشاركة وإنما تعريف القارئ بالجهات التي تشارك في عملية صنع السياسة العامة والطرائق المستخدمة من جانبها والعوامل التي تظهر عادة تأثيرها في السلوك السياسي، لذلك فأنه قدم تلك المفردات في هذا الفصل بالشكل الآتي:

أولاً: بيئة السياسة:
تفترض نظرية التنظيم لاتخاذ القرارات أنها لا تكون فعالة وكفوؤة ما لم تراع الظروف البيئية التي تحيطها ودور تلك البيئة في وضع بعض القيود والمحددات على متخذي القرارات، كما إن الخصائص الجغرافية والمناخية وحجم الموارد الطبيعية وعدد السكان وتركيبتهم تعد جميعها خصائص بيئية مهمة لدى متخذي القرارات، والمتغيرات البيئية التي تحظى باهتمام علماء السياسة هي الثقافة السياسية والمتغيرات الاجتماعية والاقتصادية في المجتمع .

ثانياً: صانعو السياسة العامة الرسميون:
يتطرق المؤلف هنا إلى الإفراد الذين يتمتعون بالصلاحيات القانونية التي تسمح لهم بالمشاركة في صنع السياسة العامة، ويدخل ضمن هولاء رجال المجالس التشريعية وأعضاء السلطة التنفيذية والإداريين والقضاة فكلهم ينفذون السياسات العامة ويسهمون بصنعها بطرق ودرجات متباينة .

ثالثاً: المشاركون غير الرسميين
بجانب الجهات والقوى الرسمية التي تشارك في صنع السياسة العامة هناك مشاركين غير رسميين وسبب تسميتهم بذلك يعود لكونهم لا يتمتعون بسلطة قانونية تعطيهم الحق في صنع قرارات ملزمة، وعلى الرغم من ذلك إلا إن دور هذه الجماعات دور مؤثر في صنع السياسة العامة، وهولاء المشاركين هم:

1. جماعات الضغط والمصالح .
2. الأحزاب السياسية .
3. المواطنين بصفتهم الشخصية .

رابعاً: مستويات السياسة :
إن المشاركين في صنع السياسة العامة الذين تم ذكرهم لا يشاركون جميعاً في صنع كل السياسات العامة على اختلاف مواضيعها.

لذلك يمكن إن نميز بين ثلاثة مستويات من السياسة تبعاً لمستوى المشاركة في اتخاذها ونطاقها وطبيعة موضوعها، وتلك المستويات هي:

1. المستوى السياسي الجزئي: يشمل الإفراد والشركات .
2. المستوى السياسي الفرعي: يركز على القطاعات المتخصصة كالموانئ وغيرها .
3. المستوى السياسي الكلي: يظهر عندما تشارك جميع اللجان والقادة في مناقشة السياسة العامة .

أما في الفصل الثالث فقد تناول المؤلف قضية صياغة السياسة العامة وتبنيها، حيث شرح للقارئ المهتم المشاكل العامة والقضايا المتعلقة بصياغة السياسات، مثال كيفية إثارة المشاكل العامة لانتباه صانعي السياسة، وكيفية طرح المقترحات الأولية لمعالجة المشكلة، وكيف يتم اختيار أو تبني بديل من البدائل المتنافسة، وذكر المؤلف أيضاً إن السلطة التشريعية هي موضع الاهتمام في هذا الفصل .

تطرق المؤلف كما قلنا إلى مشاكل السياسة العامة، حيث بين لنا كيفية دخول مشكلة أو قضية معينة إلى جدول أعمال السياسة، وان ترتيبها في هذا الجدول يكون تبعاً لأهميتها، كما أكد على إن دخول المشكلة إلى جدول الأعمال لا يعني إن قراراً سيتخذ بخصوصها، فصانعوا السياسة قد يصرون على عدم التحرك تجاه قضية معينة .

ومن المفردات التي تطرق إليها المؤلف في هذا الفصل صنع قرارات السياسة وأنماط صنع تلك القرارات، حيث أوضح إن هناك عدة معايير لاتخاذ تلك القرارات وهي:

1. القيم .
2. الانتماء الحزبي .
3. مصالح الناخبين .
4. الرأي العام .
5. الانقياد .
وان أنماط صنع القرارات هي:

1. المساومة .
2. الإقناع .
3. الفرض أو الأمر .
4. ضمان الأغلبية في السلطة التشريعية .

يقودنا المؤلف في سلسلة فصول الكتاب إلى الفصل الرابع الذي يتحدث فيه عن تنفيذ السياسات، بعد إن تحدث في الفصل السابق عن صياغة السياسات وتبنيها، ركز المؤلف في هذا الفصل على طابع العملية الإدارية لمرحلة التنفيذ وأثرها على مضمون السياسة ومحتواها، لذلك فأنه تطرق لعدة مفردات لتبيان هذه العملية وكما يلي:

أولاً: من ينفذ السياسة :

يتم تنفيذ السياسة العامة من قبل نظام إداري معقد التركيب ومتنوع الوحدات، فالأجهزة الإدارية تتوزع عليها الأنشطة وتتقاسم الصلاحيات كل حسب دائرة اختصاصه أو نطاق دائرته الجغرافية.

بينما تكون الأجهزة الإدارية هي المنفذة للسياسة العامة، فأن هناك جهات أخرى تسهم بالتنفيذ وهم المشرعون والقضاة وجماعات الضغط والمصالح والمنظمات المحلية، وهولاء قد يسهمون بشكل مباشر في صنع وتنفيذ السياسات العامة، أو أنهم يفعلون ذلك من خلال تأثيرهم على الأجهزة الإدارية المنفذة أو الأسلوبان معاً .

ثانياً: العملية الإدارية :

يستخدم هذا المصطلح للتعبير عن حركة النظام الإداري وعمليات عبر الزمن، ويركز المؤلف هنا على بعض مظاهر النظام الإداري التي تبدو أكثر ارتباطاً وتأثيراً بنتائج ومضمون السياسة العامة، ويشمل ذلك التنظيمات الإدارية والسياسة الإدارية وصنع السياسات ذات الطابع الإداري .

اهتم المؤلف في الفصل الخامس من كتابه بجوهر وماهية السياسات العامة في الولايات المتحدة الأمريكية وتطرق لعدد من الأمثلة عن السياسات الداخلية بمستوياتها المختلفة مثل اللوائح الخاصة بإدارة وحماية الثروة السمكية، وإنتاج الطاقة وحمايتها، ولوائح أخرى كثيرة، كما تطرق المؤلف إلى تصنيفات السياسة العامة التي تساعد على فهم بعض الاختلافات بين السياسات وهذه التصنيفات هي:

1. سياسات جوهرية وإجرائية:
الجوهرية هي التي توضح ما ستقوم به الحكومة، أما الإجرائية فتوضح من سيقوم بالعمل أو كيفية أداء ذلك العمل.

2. سياسات توزيعية وسياسات ضابطة:
تتناول السياسات التوزيعية توزيع الخدمات والمنافع لفئات وشرائح من المجتمع أو الأفراد والجماعات فبعضها يقضي بالتوزيع لعدد محدود جداً من المنتفعين، وأخرى تتضمن توزيع المنافع لأعداد كبيرة .

أما السياسات الضابطة تفرض عادةً قيود ومحددات على سلوك الأفراد والجماعات أي أنها تحد من حرية تصرف الجهات الخاضعة للسيطرة والضبط، وهي بذلك تختلف عن السياسات التوزيعية لان الضابطة تقيد حرية التصرف، أما التوزيعية فهي تزيد منها بالنسبة للمتعاملين معها .

3. سياسات مادية وسياسات رمزية:
فالمادية تنجم عنها منافع نقدية ملموسة أو صلاحيات ملموسة للمنتفعين بها، أو أنها تفرض أضرارا أو قيوداً للمعارضين أو الفئات المستغلة، أما الرمزية فهي بالمقارنة مع المادية تكون منافعها على المستفيدين وأضرارها على الطرف الآخر معنوية غالباً وأثارها المادية ضعيفة لحد كبير .

في مفردة أخرى تناولها هذا الفصل تحت عنوان تقنيات السيطرة على السياسات العامة أكد المؤلف على ضرورة إن تتضمن تلك السياسات عنصر السيطرة والرقابة فهي بطريقة أو بأخرى تصاغ لتلزم الناس بفعل معين أو للكف عن عمل معين، وهذا ينطبق على السياسات الداخلية والخارجية على حد سواء، ومن آليات السيطرة والرقابة التي عرضها المؤلف الآتي:
1. العمل غير القسري .
2. التفتيش .
3. الأجازات أو التراخيص .
4. القروض والمساعدات والمنافع .
5. العقود .
6. الضرائب .
7. الصلاحية التوجيهية .
8. الإجراءات غير الرسمية .
9. العقوبات .

كما تناول المؤلف في هذا الفصل أيضاً ديناميكية وضع السياسات، حيث يتحدث المؤلف عن حالة دراسية كما يسميها عن الغاز الطبيعي، أي بمعنى آخر مثال حي عن ديناميكية وضع السياسات وكيف يتم تشريع القوانين واللوائح التي تخص المنتجين والمستفيدين، وإجراءات التسعير، وكيف إن أطراف متعددة ومستويات متباينة في أجهزة الدولة تصبح مشاركة في مشاكل السياسة العامة وهو ما يجعل السياسة العامة فرعاً مهماً يجب إن يخضع للدراسة والتحليل .

وصولاً إلى المرحلة الأخيرة من مراحل صنع وتنفيذ السياسة العامة يعرض لنا المؤلف مرحلة تقويم السياسة من خلال الجهود المبذولة لتنفيذها، كم سنلاحظ فأن التقويم قد يؤدي إلى أعادة الدورة التي تبدأ بالمشكلة ثم البحث عن بدائل ثم المفاضلة لتقرير ما أذا كانت السياسة الحالية تحتاج إلى إلغاء أو تعديل أو أنها لا تزال صالحة للبقاء والاستمرار.

كما يتطرق المؤلف إلى آثار السياسة وأبعادها المتعددة في مجال التقويم وهذه الآثار هي:

1. آثارها على المشاكل العامة التي وجهت لحلها وعلى الشريحة الجماهيرية المعنية بها
2. آثارها على حالات وجماعات لم تكن موجهة لهم، وهذه تسمى آثار جانبية .
3. الآثار الآنية والمستقبلية للسياسة
4. التكاليف المباشرة للسياسة تعتبر متغيراً آخر في التقويم .
5. السياسات قد تكون لها تكاليف غير مباشرة .

كما يلفت المؤلف انتباه القارئ إلى مشاكل تقويم السياسات العامة التي يسعى التقويم النظمي للمشكلة إلى تحديد العلاقة (السبب والنتيجة) والقيود والمشاكل المرافقة لعملية تقويم السياسة العامة ولعل ابرز المشاكل التي تواجه التقويم هي:

1. التسبيبية .
2. تثبيت أثار السياسة .
3. صعوبة الحصول على المعلومات .
4. المقاومة الرسمية .
5. التقويم غير المؤثر .

فضلاً عن إن المؤلف تطرق إلى عمليات تقويم السياسات وكيف إن هذا التقويم قد يكون دورياً ونظامياً في أحيان، وقد يكون طارئ ومفاجئ في أحيان أخرى، وقد يكون التقويم مؤسسي وكأجهزة متخصصة وقد يكون غير رسمي وليس له أطار مؤسسي .

تناول المؤلف هنا حالة دراسية لعملية التقويم وهي مشاكل التعليم بالنسبة للطلبة الفقراء في الولايات المتحدة الأمريكية، تحدث المؤلف أيضاً عن الاستجابة للسياسة العامة النافذة وكيف إن هذه الاستجابة مرتبطة بالطريقة التي توزع بها المنافع والعوائد على المنفذين والمستفيدين، ويتم تقسيم تلك المنافع إلى:

1. المنافع الواسعة والتكاليف العريضة .
2. المنافع العريضة والتكاليف ذات النطاق الضيقة .
3. المنافع الضيقة والتكاليف الواسعة .
4. المنافع الضيقة والتكاليف الضيقة .

في الفصل الأخير من هذا الكتاب تناول المؤلف دراسة السياسة العامة والمصلحة العامة، يعرض الكاتب في مقدمة فصله الأخير النتائج التي تم التوصل إليها بخصوص تحليل عملية صنع السياسة العامة، وتلك النتائج هي:

1. إن صنع السياسات العامة تبقى مستمرة مع تغير النظرة عنها في أوقات لاحقة لعملية إقرارها .
2. إن عمليات صنع السياسات العامة في النظم ذات التعددية الحزبية معقدة وصعبة .
3. إن تحليل صنع السياسات العامة يمكن إن يوفر الكثير من الحقائق والمعلومات حول طبيعة النظام السياسي القائم والعمليات السياسية بشكل عام .
4. بقي هناك الكثير غير مفسر وغير معروف عن صنع السياسات العامة .
5. أننا نمتلك القليل من المعرفة المنظمة والمتعلقة بالآثار المقصودة من السياسات العامة أو تلك التي تنجم عنها وليست مخططة ومحسوبة .

كما تعرض المؤلف إلى المشاكل المنهجية التي تواجه الدراسات بشكل عام ودراسات السياسات العامة بوجه خاص، لاسيما وان موضوعاتها على درجة كبيرة من الصعوبة والتقيد، وهذه المشاكل قد تضعف هذه الدراسات أو تعيقها، وفي آخر مفردات كتابه أشار المؤلف إلى المصلحة العامة وان مهمة الحكومة هي خدمة وحماية هذه المصلحة كما يدعى، وكثيراً ما تتصدر هذه الكلمة القوانين والقرارات التي يعمل موظفو الدولة على تنفيذها .

يرى المؤلف إن المصلحة العامة تختلف في طبيعتها من حالة إلى أخرى ولا بد من طرائق مختلفة لبحثها ودراستها، فمع أنها لا يمكن إن تترجم إلى قواعد أو قياسات تساعد متخذ القرار على الاسترشاد بها فأنها أيضاً ليست خرافة كما يدعي البعض، فهي تخرجنا من الدائرة الضيقة إلى الدائرة الأوسع .

ختاماً يمكن القول إن كتاب صنع السياسات العامة لجيمس أندرسون هو من أمهات الكتب في علم السياسات العامة، حيث قدم الدكتور أندرسون هذا الكتاب بصورة واضحة وسهلة للقارئ والمهتم، لكن ما يؤخذ على الكتاب هو إنه يتناول دراسة حالة السياسة العامة في الولايات المتحدة الأمريكية، ولم يتطرق إلى السياسات العامة في الدول الأخرى على الأقل المتقدمة منها، لكي يتوضح للقارئ كيفية سير تلك السياسات في اكثر من دولة، وكان من الأفضل ان يشير المؤلف في عنوان كتابه او محتوياته إلى ان النماذج المختارة في هذا الكتاب هي نماذج خاصة بالسياسات العامة في الولايات المتحدة، وهو ما يتوجب على المؤلف الاشارة إليه في الطبعات التي سيصدرها لهذا الكتاب في المستقبل.

#حسن_عادل (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات