هل من اساس دستوري او قانوني لاستحداث المحافظات ؟

اسماعيل علوان التميمي

الحوار المتمدن-العدد: 4373 - 2014 / 2 / 22 - 13:32
المحور: دراسات وابحاث قانونية
    

هل من اساس دستوري او قانوني لاستحداث المحافظات ؟
اسماعيل علوان التميمي
[email protected]

في جلسته المنعقدة بتاريخ 21/1/2014 وافق مجلس الوزراء على تحويل قضية الفلوجة وسهل نينوى وطوزخورماتو وتلعفر الى محافظات غير منتظمة في اقليم وأشار بيان لمجلس الوزراء انه سيتم تشكيل لجنة برئاسة وزير الدولة لشؤون المحافظات وعضوية ممثلين عن وزرة البلديات ووزارة العدل والأمانة العامة لمجلس الوزراء تتولى وضع ضوابط ومعايير لتحويل هذه الاقضية الى محافظات وسبق لمجلس الوزراء ان وافق على استحداث محافظة حلبجة بناء على طلب من حكومة اقليم كردستان .
اثار هذا القرار الذي اتخذه مجلس الوزراء العديد من ردود الافعال صدرت من جهات برلمانية وأحزاب سياسية وحكومات محلية تباينت بين التأييد والرفض ولكل منهم حججه ومبرراته التي تنطلق بلا شك من مصالحه السياسية ولا سيما الانتخابية منها وهذا هو الجانب السياسي في الموضوع وهذا ما لا نريد بحثه لتقيدنا في عنوان البحث اعلاه وسنسلط الضوء فقط على الاساس الدستوري والقانوني لهذا الموضوع دون الجانب السياسي .
ولغرض بحث الاساس القانوني لهذا القرار وجدنا من المناسب ان نبحث هذا الموضوع في مبحثين خصصنا المبحث الاول الى الاساس الدستوري وتناولنا في المبحث الثاني الاساس القانوني ثم ختمنا موضوعنا بتقديم رؤيتنا الدستورية والقانونية للموضوع على شكل توصيات عسى ان يستفيد منها المعنيين بهذا الموضوع .

المبحث الاول
الاساس الدستوري
يمكن القول ان الدستور سكت عن موضوع استحداث المحافظات سواء كانت محافظات غير منتظمة في اقليم او تلك المنتظمة في اقليم حيث لم نجد ذكر له في الاختصاصات الحصرية او المشتركة ولا في اختصاصات مجلس النواب ولا في اختصاصات رئيس الجمهورية ولا في في اختصاصات مجلس الوزراء ولا في اختصاصات ولا في اختصاصات الاقاليم ولا في اختصاصات المحافظات غير المنتظمة في اقليم الواردة في الدستور وهذا ما سنعرضه تباعا.
1 - الاختصاصات الحصرية

وردت الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية في الدستور على سبيل الحصروليس من ضمنها استحداث محافظات جديدة
وهذه الاختصاصات وردت في المادة 110
تختص السلطات الاتحادية بالاختصاصات الحصرية الآتية :
أولاً : - رسم السياسة الخارجية والتمثيل الدبلوماسي، والتفاوض بشأن المعاهدات والاتفاقيات الدولية، وسياسات الاقتراض والتوقيع عليها وإبرامها، ورسم السياسة الاقتصادية والتجارية الخارجية السيادية .
ثانياً : - وضع سياسة الأمن الوطني وتنفيذها، بما في ذلك إنشاء قوات مسلحة وإدارتها، لتأمين حماية وضمان أمن حدود العراق، والدفاع عنه .
ثالثاً : - رسم السياسة المالية، والكمركية، وإصدار العملة، وتنظيم السياسة التجارية عبر حدود الأقاليم والمحافظات في العراق، ووضع الميزانية العامة للدولة، ورسم السياسة النقدية وإنشاء البنك المركزي، وإدارته .
رابعاً : - تنظيم أمور المقاييس والمكاييل والأوزان .
خامساً : - تنظيم أمور الجنسية والتجنيس والإقامة وحق اللجوء السياسي .
سادساً : - تنظيم سياسة الترددات البثية والبريد .
سابعاً : - وضع مشروع الموازنة العامة والاستثمارية .
ثامناً : - تخطيط السياسات المتعلقة بمصادر المياه من خارج العراق، وضمان مناسيب تدفق المياه .
تاسعاً : - الإحصاء والتعداد العام للسكان .


2- الاختصاصات المشتركة

وردت الاختصاصات المشتركة بين السلطات الاتحادية والاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم على سبيل الحصر ايضا وليس من ضمنها كذلك اختصاص استحداث المحافظات حيث عددت المادة 114 من الدستور هذه الاختصاصات
مادة 114
تكون الاختصاصات الآتية مشتركة بين السلطات الاتحادية وسلطات الأقاليم :
أولاً : - إدارة الكمارك بالتنسيق مع حكومات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، وينظم ذلك بقانون.
ثانياً : - تنظيم مصادر الطاقة الكهربائية الرئيسة وتوزيعها .
ثالثاً : - رسم السياسة البيئية لضمان حماية البيئة من التلوث، والمحافظة على نظافتها، بالتعاون مع الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم .
رابعاً : - رسم سياسات التنمية والتخطيط العام .
خامساً : - رسم السياسة الصحية العامة، بالتعاون مع الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم .
سادساً : - رسم السياسة التعليمية والتربوية العامة بالتشاور مع الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم .
سابعاً : - رسم سياسة الموارد المائية الداخلية، وتنظيمها بما يضمن توزيعاً عادلاً لها، وينظم ذلك بقانون .


3- اختصاصات مجلس النواب

عددت المادة 61من الدستور اختصاصات مجلس النواب ولم نجد من ضمنها اختصاص استحداث المحافظات إلا اننا لم نجد كذلك ما يمنع مجلس النواب من تشريع قانون ينظم ذلك طالما انه لا يقع ضمن اختصاص جهة اخرى نص عليها الدستور.

المادة 61
يختص مجلس النواب بما يأتي :

أولاً : - تشريع القوانين الاتحادية .
ثانياً : - الرقابة على إداء السلطة التنفيذية .
ثالثاً : - انتخاب رئيس الجمهورية .
رابعاً : - تنظيم عملية المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، بقانونٍ يسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب .
خامساً : - الموافقة على تعيين كلٍ من :
أ- رئيس وأعضاء محكمة التمييز الاتحادية، ورئيس الادعاء العام، ورئيس هيئة الإشراف القضائي، بالأغلبية المطلقة، بناءً على اقتراح من مجلس القضاء الأعلى .
ب- السفراء وأصحاب الدرجات الخاصة، باقتراح من مجلس الوزراء .
ج- رئيس أركان الجيش، ومعاونيه، ومن هم بمنصب قائد فرقة فما فوق، ورئيس جهاز المخابرات، بناءً على اقتراح من مجلس الوزراء .
سادساً :
أ- مساءلة رئيس الجمهورية بناءً على طلب مسبب، بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء مجلس النواب .
ب- إعفاء رئيس الجمهورية، بالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء مجلس النواب، بعد إدانته من المحكمة الاتحادية العليا، في إحدى الحالات الآتية :
1- الحنث في اليمني الدستورية .
2- انتهام الدستور .
3- الخيانة العظمى .
سابعاً :
أ- لعضو مجلس النواب أن يوجه إلى رئيس مجلس الوزراء والوزراء، أسئلة في أي موضوع يدخل في اختصاصهم، ولكل منهم الإجابة عن أسئلة الأعضاء، وللسائل وحده حق التعقيب على الإجابة .
ب- يجوز لخمسةٍ وعشرين عضواً في الأقل من أعضاء مجلس النواب، طرح موضوع عام للمناقشة، لاستيضاح سياسة وأداء مجلس الوزراء، أو إحدى الوزارات، ويقدم إلى رئيس النواب، ويحدد رئيس مجلس الوزراء أو الوزراء موعداً للحضور أمام مجلس النواب لمناقشته .
ج- لعضو مجلس النواب، وبموافقة خمسةٍ وعشرين عضواً، توجيه استجواب إلى رئيس مجلس الوزراء أو الوزراء، لمحاسبتهم في الشؤون التي تدخل في اختصاصهم، ولا تجري المناقشة في الاستجواب إلا بعد سبعة أيام في الأقل من تقديمه .
ثامناً :
أ- لمجلس النواب سحب الثقة من أحد الوزراء بالأغلبية المطلقة، ويُعد متسقيلاً من تاريخ قرار سحب الثقة، ولا يجوز طرح موضوع الثقة بالوزير إلا بناءً على رغبته، أو طلب موقع من خمسين عضواً، أثر مناقشة استجوابٍ موجه إليه، ولا يصدر المجلس قراره في الطلب إلا بعد سبعة أيام في الأقل من تاريخ تقديمه .
ب-1- لرئيس الجمهورية، تقديم طلبٍ إلى مجلس النواب بسحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء .
2- مجلس النواب، بناءً على طلب خُمس (1/ 5) أعضائه سحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء، ولا يجوز أن يقدّم هذا الطلب إلى بعد استجوابٍ موجّه إلى رئيس مجلس الوزراء، وبعد سبعة أيام في الأقل من تقديم الطلب .
3- يقرر مجلس النواب سحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء بالأغلبية المطلقة لعدد أعضائه .
ج- تُعدُ الوزارة مستقيلة في حالة سحب الثقة من رئيس مجلس الوزراء .
د- في حالة التصويت بسحب الثقة من مجلس الوزراء بأكمله، يستمر رئيس مجلس الوزراء والوزراء في مناصبهم لتصريف الأمور اليومية لمدة لا تزيد على ثلاثين يوماً، إلى حين تأليف مجلس الوزراء الجديد وفقاً لأحكام المادة (67) من هذا الدستور .
هـ- لمجلس النواب، حق استجواب مسؤولي الهيئات المستقلة وفقاً للإجراءات المتعلقة بالوزراء، وله إعفاؤهم بالأغلبية المطلقة .
تاسعاً :
أ- الموافقة على إعلان الحرب وحالة الطوارئ بأغلبية الثلثين، بناءاً على طلبٍ مشترك من رئيس الجمهورية، ورئيس مجلس الوزراء .
ب- تُعلن حالة الطوارئ لمدة ثلاثين يوماً قابلة للتمديد وبموافقةٍ عليها في كل مرة .
ج- يخول رئيس مجلس الوزراء الصلاحيات اللازمة التي تمكّنه من إدارة شؤون البلاد في أثناء مدة إعلان الحرب وحالة الطوارئ، وتنظم هذه الصلاحيات بقانون، بما لا يتعارض مع الدستور .
د- يعرض رئيس مجلس الوزراء على مجلس النواب، الإجراءات المتخذة والنتائج في أثناء مدة إعلان الحرب وحالة الطوارئ، خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ انتهائها .


4 - اختصاصات رئيس الجمهورية

عددت المادة 73 من الدستور على سبيل الحصر ولم نجد من ضمنها اختصاص استحداث المحافظات وهذه الاختصاصات هي
المادة 73
يتولى رئيس الجمهورية الصلاحيات الآتية :
أولاً : - إصدار العفو الخاص بتوصية من رئيس مجلس الوزراء، باستثناء ما يتعلق بالحق الخاص، والمحكومين بارتكاب الجرائم الدولية والإرهاب والفساد المالي والإدراي .
ثانياً : - المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات الدولية، بعد موافقة مجلس النواب، وتعد مصادقاً عليها بعد مضي خمسة عشر يوماً من تاريخ تسلمها .
ثالثاً : - يصادق ويصدر القوانين التي يسنهّها مجلس النواب، وتعد مصادقاً عليها بعد مضي خمسة عشر يوماً من تاريخ تسلّمها .
رابعاً : - دعوة مجلس النواب المنتخب للانعقاد خلال مدة لا تتجاوز خمسة عشر يوماً من تاريخ المصادقة على نتائج الانتخابات، وفي الحالات الأخرى المنصوص عليها في الدستور .
خامساً : - منح الأوسمة والنياشين بتوصية من رئيس مجلس الوزراء، وفقاً للقانون .
سادساً : - قبول السفراء .
سابعاً : - إصدار المراسيم الجمهورية .
ثامناً : - المصادقة على أحكام الأعدام التي تصدرها المحاكم المختصة .
تاسعاً : - يقوم بمهمة القيادة العليا للقوات المسلحة للأغراض التشريفية والاحتفالية .
عاشراً : - ممارسة أية صلاحيات رئاسية أخرى واردة في هذا الدستور .

الا انه بامكان رئيس الجمهورية تقديم مشروع قانون ينظم اجراءات وشروط استحداث المحافظات الى مجلس النواب للمصادقة عليه استنادا الى المادة 60 من الدستور
المادة 60
أولاً : - مشروعات القوانين تقدم من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء .




5- اختصاصات مجلس الوزراء

حددت المادة 80 اختصاصات مجلس الوزراء على سبيل الحصر وليس من ضمنها اختصاص استحداث المحافظات ولكن بامكان مجلس الوزراء تقديم مشروع قانون ينظم اجراءات وشروط استحداث المحافظة ويقدمه الى مجلس النواب استنادا الى الفقرة ثانيا من المادة 80 التي نصت على انه.
المادة 80
يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات الاتية :ـ
اولا:ـ تخطيط وتنفيذ السياسة العامة للدولة , والخطط العامة , والاشراف على عمل الوزارات, والجهات غير المرتبطة بوزارة.
ثانيا:ـ اقتراح مشروعات القوانين .
ثالثا:ـ اصدار الانظمة والتعليمات والقرارات بهدف تنفيذ القوانين .
رابعا:ـ اعداد مشروع الموازنة العامة والحساب الختامي وخطط التنمية.
خامسا:ـ التوصية الى مجلس النواب , بالموافقة على تعيين وكلاء الوزارات والسفراء واصحاب الدرجات الخاصة , ورئيس اركان الجيش ومعاونيه ومن هم بمنصب قائد فرقة فما فوق و ورئيس جهاز المخابرات الوطني , ورؤساء الاجهزة الامنية .

سادسا:ـ التفاوض بشأن المعاهدات والاتفاقيات الدولية , والتوقيع عليها او من يخوله.


6- اختصاصات الاقليم

نظمت المادة مادة 121من الدستور اختصاصات الاقاليم وهي
أولاً : - لسلطات الأقاليم، الحق في ممارسة السطات التشريعية والتنفيذية والقضائية، وفقاً لأحكام هذه الدستور، باستثناء ما ورد فيه من اختصاصات حصرية للسلطات الاتحادية .
ثانياً : - يحق لسلطة الإقليم، تعديل تطبيق القانون الاتحادي في الإقليم، في حالة وجود تناقض أو تعارض بين القانون الاتحادي وقانون الإقليم، بخصوص مسألة لا تدخل في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية .
ثالثاً : - تخصص للأقاليم والمحافظات حصة عادلة من الإيرادات المحصلة اتحادياً، تكفي للقيام بأعبائها ومسؤولياتها، مع الأخذ بعين الاعتبار مواردها وحاجاتها، ونسبة السكان فيها .
رابعاً : - تأسس مكاتب للأقاليم والمحافظات في السفارات والبعثات الدبلوماسية لمتابعة الشؤون الثقافية والاجتماعية والإنمائية .
خامساً : - تختص حكومة الإقليم بكل ما تتطلبه إدارة الإقليم وبوجه خاص إنشاء وتنظيم قوى الأمن الداخلي للإقليم كالشرطة والأمن وحرس الإقليم .

مع ان الدستور لم يمنح الاقليم اختصاص استحداث المحافظات ضمن الحدود الادارية للإقليم إلا ان الدستور منح الحق للإقليم في ممارسة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية باستثناء ما ورد من اختصاصات حصرية للسلطات الاتحادية فان من حق الاقليم تشريع قانون ينظم اجراءات وشروط استحداث المحافظات في الاقليم الا اذا ورد نص في دستور او قانون الاقليم يعلق هذا الاختصاص على موافقة السلطات الاتحادية .

7- الاختصاصات الدستورية للمحافظات غير المنتظمة في اقليم

نظمت المادة 22 من الدستور الاختصاصات الدستورية للمحافظات التي لم تنتظم في اقليم وهي

مادة 122
أولاً : - تتكون المحافظات من عدد من الأقضية والنواحي والقرى .
ثانياً : - تمنح المحافظات التي لم تنتظم في إقليم الصلاحيات الإدارية والمالية الواسعة، بما يمكنها من إدراة شؤونها على وفق مبدا اللامركزية الإدارية، وينظم ذلك بقانون .
ثالثاً : - يعد المحافظ الذي ينتخبه مجلس المحافظة، الرئيس التنفيذي الأعلى في المحافظة، لممارسة صلاحياته المخول بها من قبل المجلس .
رابعاً : - ينظم بقانون، انتخاب مجلس المحافظة، وصلاحياتها .
خامساً : - لا يخضع مجلس المحافظة لسيطرة أو إشراف أية وزارة أو أية جهة غير مرتبطة بوزارة، وله مالية مستقلة .

اذن لم يمنح الدستور اختصاص استحداث المحافظات الى المحافظات غير المنتظمة في اقليم باعتبار انه ليس بالإمكان ان تختص جهة ادارية باستحداث جهة ادارية اخرى مساوية لها في الدرجة وموازية لها في الاختصاص وإنما يقتضي استحداثها من سلطة اعلى منها
صفوة القول
بما ان الدستور سكت عن تنظيم استحداث المحافظات ولم يمنع ذلك في الوقت ذاته فانه ترك الباب مفتوحا لمجلس النواب تشريع قانون ينظم هذا الموضوع .

.


المبحث الثاني

الاساس القانوني

لم يرد في قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم 21 لسنة 2008 اي نص ينظم اجراءات وشروط استحداث المحافظات على خلاف لقانون رقم 159 لسنة 1969 الملغي الذي نظم كيفية استحداث المحافظات في المادة 4 منه التي نصت على انه (تستحدث المحافظة ويعين ويغير مركزها واسمها وتثبت وتعدل حدودها ويفك ارتباط الاقضية والنواحي منها وتلحق بمحافظة اخرى بمرسوم جمهوري يصدر بناء على اقتراح الوزير وموافقة مجلس الوزراء ومصادقة مجلس قيادة الثورة ) .
ومن قراءة هذا النص نجد ان استحداث المحافظة يقتضي ان يكون باقتراح من الوزير وموافقة الحكومة ( السلطة التنفيذية وموافقة مجلس قيادة الثورة باعتباره كان يمثل (السلطة التشريعية )وكذلك موافقة رئيس الجمهورية وان كان القابض على كل هذه السلطات مهما تعددت تسمياتها هو شخص واحد .

صفوة القول
بما ان القانون رقم 159 لسنة 1969قد تم الغائه بموجب المادة 53 اولا من قانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم 21 لسنة 2008 فانه لم يعد هناك سند قانوني لاستحداث المحافظات وبذلك نكون امام فراغ تشريعي واضح يقتضي من الجهة المختصة بالتشريع بموجب الدستور او الجهات المعنية بالتشريع وفقا لقرار المحكمة الاتحادية ان تسارع الى سده .


التوصيات

نظرا لسكوت الدستور عن معالجة موضوع استحداث المحافظات غير المنتظمة في اقليم كما جاء في المبحث الاول ولوجود فراغ تشريعي نتيجة عدم وجود قانون نافذ ينظم هذا الامركما جاء في المبحث الثاني ، نوصي بما يلي :

1- لا يجوز قانونا لمجلس الوزراء استحداث اية محافظة قبل اصدار تشريع ينظم اجراءات وشروط استحداث المحافظات غير المنتظمة في اقليم وان اي اجراء من هذا النوع يعد مخالفا للدستور وللقانون .

2- لا يجوز لمجلس الوزراء اصدار نظام ينظم اجراءات وشروط استحداث المحافظات لعدم وجود قانون يستند اليه النظام حيث من المعلوم لا يجوز اصدار نظام الا بموجب قانون .

3- يقدم مجلس الوزراء او رئيس الجمهورية مشروع قانون ينظم اجراءات وشروط استحداث المحافظات غير المنتظمة في اقليم ويقدمه الى مجلس النواب للموافقة عليه استنادا الى قرار المحكمة الاتحادية الذي يستوجب تقديم مشاريع القوانين الى مجلس النواب من قبل رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء حسب تفسيرها المعروف لمشروع القانون ومقترح القانون .

4-يقتضي اجراء التعداد العام للسكان كإجراء لابد منه باعتبار ان القانون لابد ان يتضمن حد ادنى لعدد السكان اللازم لاستحداث المحافظة .

5- يقتضي حسم موضوع ما اطلق عليه الدستور في المادة 140 منه ( المناطق المتنازع عليها) قبل المباشرة باية اجراءات لاستحداث المحافظات في هذه المناطق .

6-يقتضي قبل المباشرة باجرءات استحداث المحافظات غير المنتظمة في اقليم الانتهاء من موضوع التثبيت النهائي للحدود الادارية بين المحافظات من جهة وبين الوحدات الادارية في المحافظة الواحدة من جهة اخرى تجنبا لبروز تنازعات محتملة حول هذه الحدود .

#اسماعيل_علوان_التميمي (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات