الموازنة الاتحادية في العراق لعام 2012

نبيل جعفر عبد الرضا

الحوار المتمدن-العدد: 3594 - 2012 / 1 / 1 - 11:18
المحور: الادارة و الاقتصاد
    

عرض ونقد


الأستاذ الدكتور
نبيل جعفر عبد الرضا
جامعة البصرة / كلية الادارة والاقتصاد


مفهوم الموازنة العامة

تعرف الموازنة العامة بأنها تقدير مفصل ومعتمد للنفقات العامة والإيرادات العامة لمدة مالية مستقبلية غالبا ما تكون سنة ، يبدو من هذا التعريف أن الموازنة العامة تتضمن عنصرين أساسيين هما التقدير والاعتماد ، الأول يتمثل في تقدير الإيرادات العامة التي يتوقع أن تحصل عليها السلطة التنفيذية ، وكذلك النفقات العامة التي يتوقع إنفاقها لغرض إشباع الحاجات العامة للشعب خلال مدة سنة . أما الاعتماد فيتمثل في حق السلطة التشريعية في الدول الديمقراطية في الموافقة أو عدم الموافقة على توقعات السلطة التنفيذية المتعلقة بالإيرادات العامة والنفقات العامة ولذلك تظل الموازنة مجرد مشروع إلى أن تحظى بموافقة المجلس النيابي أي السلطة التشريعية .
تعرف الموازنة العامة وفق القانون الفرنسي بأنها " القانون الذي تخمن فيه إيرادات الدولة ونفقاتها بشكل متعادل ويؤذن بها " ويعرفها آخرون بأنها " تقدير احتمالي لنفقات الدولة وإيراداتها وإجازة لها عن مدة محدودة " ويعرفها بعض الباحثين بأنها المنهاج المفصل للحكومة من الناحية المالية وتعنى الإيرادات والنفقات المقررة لسنة مالية معينة .
كما عرفت بأنها " خطة تتضمن تقديرا لنفقات الدولة وإيراداتها خلال فترة قادمة ، غالبا ما تكون سنة واحدة ، ويتم هذا التقدير في ضوء الأهداف التي تسعى إليها السلطة السياسية.
وقد تطور مفهوم الموازنة ، و عبر احد الكتاب عن المفهوم الجديد قائلا " هي وثيقة تصب في قالب مالي قوامه الأهداف والأرقام ، أما الأهداف فتعبر عما تعتزم الدولة القيام به من برامج ومشروعات خلال فترة زمنية مقبلة . وأما الأرقام فتعبر عما تعتزم الدولة إنفاقه على هذه الأهداف وما تتوقع تحصيله من مختلف مواردها خلال الفترة الزمنية المنوه عنها وهي عادة تحدد بسنة مالية "
كما عرفت المادة 45 من دليل المحاسبة الحكومية الصادر عن الأمم المتحدة في الحلقة الدراسية الإقليمية التي عقدت في بيروت 1969 الموازنة بأنها " عملية سنوية ترتكز على التخطيط والتنسيق ورقابة استعمال الموارد لتحقيق الأغراض المطلوبة بكفاءة ، فهي أساسا عملية اتخاذ القرار بطريقة تمكن الموظفين الرسميين على مختلف المستويات الإدارية ، أن يقوموا بالتخطيط والتنفيذ لعمليات البرنامج بطريقة مخططة للحصول على أفضل النتائج الممكنة من خلال التوزيع والاستخدام الأكثر فاعلية للموارد المتاحة "
الموازنة هي خطة أو برنامج عمل، تترجم فيه الحكومة سياستها الاقتصادية والاجتماعية إلى أهداف سنوية رقمية، وليست مجرد برنامج عمل خاص بوزارة المالية يبين الكفاءة في إدارة الأموال وحسب! ولا تتقرر فعالية الموازنة بذاتها فقط، بل ترتبط بأدوات التخطيط المالي الأخرى كسياسة التسليف وسياسة النقد الأجنبي، وتقاس بالنتائج الاقتصادية الاجتماعية وليس بالنتائج المالية فقط. والدور الاقتصادي والاجتماعي للموازنة العامة يكون أكثر فعالية في ظل الأنظمة الديمقراطية ، مقارنة بالأنظمة الديكتاتورية والبيروقراطية التي تلعب فيها الموازنة العامة دوراً هامشياً وضعيفاً ، من هذا المنطلق يمكن القول أن الموازنة العامة في العراق يمكن أن تلعب دوراً أساسياً في دعم نمو الديمقراطية.
بدأ العمل بصيغة الموازنة في العراق سنة 1921 مع نشوء الحكم الوطني وانتقال الإدارة المالية إلى مسؤوليته فصدرت أول موازنة بالمعنى المعروف في بدأ العمل بصيغة الموازنة في العراق سنة 1921 مع نشوء الحكم الوطني في تشرين الثاني سنة 1921 وقد ضمن دستور البلاد الذي أعلن آنذاك حق البرلمان في مناقشة الموازنة والمصادقة عليها . اعتمدت وزارة المالية منذ العشرينات من القرن الماضي الأسلوب التقليدي أو ما يسمى بموازنة البنود في تخطيط وإعداد موازنة الدولة , وأستمر عليه حتى وقتنا الحاضر (باستثناء بعض التعديلات عليها) على الرغم من كل المتغيرات الاقتصادية والسياسية التي مر بها العراق ولا يزال , ويمكن أن تلتمس هذا من خلال قانون أصول المحاسبات العثماني الصادر سنة 1911 , والذي تم الاعتماد عليه منذ قيام الحكم الوطني سنة 1921 , ومن ثم صدور قانون أصول المحاسبات العامة رقم 28 لسنة 1940 وتعديلاته المطبقة مع قانون الموازنة العامة للدولة رقم (107) لسنة 1985 . وقد نصت الفقرة (1) من المادة الثانية من قانون أصول المحاسبات على إن الموازنة هي ((الجداول المتضمنة تخمين الواردات والمصروفات لسنة مالية واحدة تعين في قانون الموازنة ))
ويتضح من خلال هذا التعريف للموازنة العامة الرؤية التقليدية للموازنة على إنها تمثل جداول لأرقام حسابية , مقسمة إلى مجموعتين أحدها يتعلق بالإعتمادات المخصصة والمتوقع إنفاقها للأغراض التي رصدت من أجلها , والثاني للإيرادات المتوقع الحصول عليها (جبايتها) وفقا لتقييم أنواعها ومصادرها .
وهذا يمثل قصورا كبيرا في الأهداف , والوظائف التي يمكن أن تؤديها الموازنة وفق منظورها الحالي المعتمد من قبل معظم البلدان المتقدمة والتي تعد الموازنة العامة لها البرنامج أو الخطة المستقبلية التي تهدف من ورائها تحقيق الأهداف الإستراتيجية للدولة.

خصائص الموازنة الحديثة
1- مؤشراتها التقديرية ذات دقة عالية
2- جداولها المقارنة اشمل وأوسع
3- مدتها محدودة ولكنها ديناميكية
4- تنفيذها بأذن
5- أهدافها أوسع من الأهداف التي تتطلع إليها الموازنة التقليدية : إضافة أهداف جديدة إلى أهدافها التقليدية كتحقيق الرفاهية الاجتماعية وإدارة المشاريع الاقتصادية منفردة بذلك أو متعاونة مع القطاع الخاص ، فراحت تنفذ برامج استثمار تولاها بنفسها في صورة قطاع الدولة ، حيث تستطيع أن تلعب دورا مباشرا في تخصيص الموارد .
6- دورها تدخلي
7- توازنها مرتبط بسلامة النشاط الاقتصادي .
كما تتضح بعض أبعادها الاجتماعية المستقبلية في كونها ( خطة مالية مستقبلية تحتوي على جانب الإيرادات وجانب النفقات وتعبر بصورة غير مباشرة عن النشاطات والخدمات التي قامت أو ستقوم بها مؤسسات القطاع العام من اجل رفع المستوى المعيشي والثقافي والصحي لإفراد المجتمع .)
قواعد الموازنة العامة :
تتمثل قواعد الموازنة العامة في اربع قواعد هي :
1- وحدة الموازنة
2- سنويتها
3- عموميتها
4- توازنها
فوحدة الموازنة يقصد بها أن تدرج جميع نفقات وإيرادات الدولة في موازنة واحدة أما سنويتها فتعني التحضير والإعداد والتصديق لنفقات الدولة وإيراداتها دوريا كل عام . وعموميتها يقصد أن تظهر جميع تقديرات النفقات والإيرادات العامة في وثيقة واحدة دون إجراء مقاصة بين الاثنين ، والى جانب ذلك تظهر قاعدة عدم تخصيص الإيرادات ، وقاعدة تخصيص الاعتمادات . أما القاعدة الرابعة وهي توازن الموازنة فقد أقرت النظرية التقليدية التوازن السنوي بين النفقات والإيرادات العامة بشكل مطلق واعتبرت أن حسن الإدارة المالية يتطلب التوازن بين جانبي الموازنة نفقات وإيرادات والرغبة في تفادي ( مخاطر العجز في الموازنة ) وما قد يترتب عليه من آثار تضخمية أو فائض لا تستطيع الدولة التصرف به من جهة أخرى . وعلى الرغم من سلامة هذه القاعدة إلا أن الظروف الاقتصادية المتغيرة والمتشابكة في معظم دول العالم أدت إلى قبول فكرة وجود فائض أو عجز في الموازنة العامة

أهمية الموازنة العامة
تعتبر الموازنة العامة أهم أداة سياسية اقتصادية اجتماعية تعكس توجهات وأهداف القوى المهيمنة في المجتمع لأنها الوسيلة الأكثر فاعلية في ضمان تحقيق هذه التوجهات والأهداف .فالموازنة العامة ليست مجرد تخمينات رقمية مالية وحسابية لتمويل أنشطة وفعاليات الدولة وإنما تمثل ترجمة عملية لمجمل أهدافها .وعليه فهيكل النفقات العامة وهيكل الإيرادات العامة وطبيعة عجز الموازنة العامة وطرق تمويله تعكس بشكل حاسم طبيعة ومضمون هذه الأهداف .
للموازنة أهمية سياسية كبيرة إذ أن إرغام السلطة التنفيذية بأن تتقدم سنويا للمجالس التشريعية النيابية لغرض التصديق عليها وإجازتها من قبل نواب الشعب في صرف النفقات العامة وتحصيل الإيرادات فان هذا يعني إخضاع الحكومة للرقابة المستمرة ، تلك الرقابة التي تتجلى في القدرة على تعديل الاعتمادات التي تطلبها أو رفض مشروع الموازنة .
إن هذا النوع من الأهمية تزداد كلما اتسع نطاق دور الدولة في الحياة الاقتصادية والاجتماعية ، وتستخدم الدولة الموازنة كـأداة لتعديل توزيع الدخل القومية بين الفئات الاجتماعية أو من خلال استخدام الضرائب وتوجيه النفقات العامة . إن اهتمامات الموازنة المعاصرة أخذت تتسع وتزداد حيوية نسبة إلى ما كانت عليه في ظل النظرية التقليدية حيث أصبح من أهدافها تحقيق الاستخدام الكامل وتعبئة الموارد الاقتصادية ، والمساهمة في زيادة الدخل القومي ورفع مستوى المعيشة ، أما في الدول ذات الاقتصاد المخطط ، فيزداد دور الموازنة بصورة كبيرة جدا بالنظر لعلاقتها الوثيقة بعملية التخطيط الاقتصادي ، حيث تصبح الموازنة جزء من الخطة المالية العامة للدولة وابرز أدواتها التنفيذية .
فلقد تميزت النظرية التقليدية كمرحلة من مراحل التطور الاقتصادي والاجتماعي بعدم تدخل الدولة في الحياة الاقتصادية والاجتماعية إلا في حدود ضيقة ، من منطلق التأثر بمذهب الحرية الفردية الذي ازدهر في ظل نظام الاقتصاد الحر ، فتغلب على فكر هذه النظرية نوع من الحيادية الاقتصادية التي تتجسد في رفض التقليديين فكرة العجز في الموازنة العامة . بينما اخذ دور الدولة في ظل المالية الحديثة يتوسع ويزداد تدخلا في جميع نواحي الحياة الاقتصادية والاجتماعية ، فأصبحت الموازنة أداة رئيسة من أدوات السياسة المالية تستخدمها الدولة لتحقيق أهداف السياسة الاقتصادية بالمعنى الواسع الذي طبقت في الاقتصادات الرأسمالية المتقدمة وأصبحت جزء متداخلا مكملا من الخطة المالية العامة ، لذلك اندثرت الآراء التي نادت بها النظرية التقليدية نتيجة تغير الظروف التي أحاطت بمالية الدولة ، حيث ازدادت نفقات الدولة بصورة مستمرة نتيجة زيادة تدخل الدولة المستمر في الحياة الاقتصادية ، ولم يعد الحفاظ على توازن الإيرادات والنفقات العامة في الموازنة السنوية مهما ، وإنما أصبح التوازن الاقتصادي والاجتماعي للاقتصاد القومي ككل هو الذي يستأثر باهتمام السلطة وليس التوازن المالي والحسابي للموازنة ، ولم يعد التوازن السنوي أمرا تلتزم الدولة بتنفيذه حرفيا ذلك ان المالية العامة الحديثة قد وجهت اهتمامها نحو التوازن الدوري .
ان عملية الدمج الاقتصادي والاجتماعي للموازنة تفرض ضرورة البحث في مشكلة أساسية هي البحث عن التقسيم الفعال أي البحث في التقسيمات المناسبة التي تجعل موازنة الدولة جزء من السياسة ومن ثم بيان دورها في تحقيق التوازن المالي والاقتصادي والاجتماعي .
وإذا ما علمنا بأن الأعباء المالية العامة قد تجاوزت ثلث الدخل القومي في كثير من الدول ، فان ذلك لا يمكن أن يمر دون أن يؤثر في المجتمع ، فلقد أصبحت الدولة متدخلة في كثير من الدول ، تراقب وتوجه من خلال الأدوات المالية والتنظيمية فيها ، مما أدى إلى ظهور اتجاه جديد في دراسة عناصر مالية الدولة التي تحتل الموازنة العامة مكان الصدارة فيها ، وافرز ان توضع هذه العناصر الموازنة والكميات المالية المختلفة اللازمة لتمويل النشاط المالي بشقيه الايرادي و الانفاقي في إطار الأوضاع العامة للاقتصاد القومي ، وتحلل في ضوء تأثيرها وتأثرها بهذه الأوضاع ، كما أن الموازنة لا تعنى بتوازن النفقات والإيرادات فحسب وإنما صار ينظر الى الاقتصاد على المال ، اي وضع موازنة الدولة في خدمة الاقتصاد . كما ان اثر الموازنة لايقل شأنا في المجال الاجتماعي عنه في المجال الاقتصادي ، من خلال اسهامه الفاعل في تحقيق التوازن الاجتماعي وتقويم الأوضاع الاجتماعية الناشئة عن التفاوت في توزيع الدخول في اقل تقدير .
إن التوازن المالي في ظل الموازنة المتوازنة تتم ترجمته بالتوازن الاقتصادي للمالية العامة ، ويتحقق اذا ما تساوت المنافع التي تم اقتطاعها من الدخل القومي ، اي ان عدم التوازن المالي مرده تجاوز العناصر السالبة في مالية الدولة لعناصرها الايجابية . فاذا كان الاقتصاد القومي في حالة توازن يصبح الاستثمار العام ذا انتاجية اعلى من مثيله الخاص ويحصل بالتالي التوازن الاقتصادي للمالية العامة الذي يؤدي بدوره الى حدوث توازن عام مع كمية الناتج القومي في مستوى اعلى من الاول ويترتب على ذلك نتيجة مباشرة ذات صلة بكل من الادخار والاستهلاك في المجتمع ، ان الدولة هي التي تقدر تقسيم الدخل القومي بين اهداف الادخار والاستهلاك .
كذلك من الضروري العمل على دمج التوازن المالي والاقتصادي بالتوازن الاجتماعي العام ، ويقصد بالتوازن الاجتماعي تحقيق العدالة في توزيع الثروات والدخول بين المواطنين بحيث ينحسر التفاوت في مستويات المعيشة ، فلا تستأثر مجموعة بجميع الخيرات الاقتصادية او بأكثرها ويحرم منها او يكاد فريق آخر ، اي ان يتضاءل التفاوت الاجتماعي بين الطبقات بحيث تتقارب امكاناتها وتطلعاتها لما لهذا من اهمية في تطويق مظاهر الصراع والتناحر الطبقي ، وتهيئة الظروف المناسبة للاستقرار الاجتماعي اذ يؤمن الاستمرار في عملية التنمية والتقدم الاقتصادي في المجتمع .
ان معظم دول العالم لاتقوم بعملية التطابق بين الأهداف الاقتصادية والأهداف الاجتماعية فيها ، لاختلاف ظروف كل دولة ، وبالتالي تتعدد وتتأثر اشكال التوازن الاقتصادي والاجتماعي المستهدفة بما تقرره من سياسات اقتصادية ومالية ووسائل لتحقيقه ، ومن تطبيقات هذه النظرية ان عدم المساواة في توزيع الدخول قد تدفع اصحاب الدخول المرتفعة الى اكتنازها الامر الذي يقلص فرص الاستثمار وبالتالي التقدم الاقتصادي ، وبالعكس فان هذا التقارب في توزيع الدخول يزيد من نفقات الاستهلاك وبالتالي يزداد الطلب الاستهلاكي الأمر الذي يؤدي إلى زيادة الإنتاج .

الموازنة التشغيلية والموازنة الاستثمارية في العراق
الموازنة الجارية :- وهي موازنة يتم إعدادها لأغراض تمويل الإنفاق الجاري الحكومي , وتستهدف تقديم الخدمات المتنوعة لتنظيم النشاط الاقتصادي والإجتماعي والمحافظة على كيان المجتمع , مثل خدمات الدفاع والأمن والعدل والتعليم والخدمات الثقافية والإجتماعية وخدمات المرافق العامة , وما ينفق في مـجالات الأبحـاث العلمـية, فـإن هـذه النفقات بمجموعها تمثل إستهلاكا للسلع والخدمات أي ما يسمى (الإستهلاك الحكومي).
2- الموازنة الإستثمارية: الموازنة التي تعبر عن نشاط الدولة في حقل التنمية الاقتصادية والإجتماعية فهي تمثل بوجه أساس التخصيصات التي تعتمد على تغطية الإنفاق الرأسمالي , وهي من الناحية المالية لا تختلف عن النفقات الرأسمالية في الموازنة الجارية إلا من خلال الحجم وطبيعة المشروعات التي تحتويها.
أما فيما يتعلق بتوزيع التخصيصات المعتمدة للموازنة الإستثمارية , المشرع العراقي حدد آلية لتوزيع الإعتمادات اذ عد حجم السكان هو المرجع الحاسم في هذا الأمر , وهي مسألة تخالف المعايير الدولية الشائعة اليوم , والتي تؤكد على الأهمية الحيوية لقياس درجات الحرمان الاقتصادي والإجتماعي للمجاميع السكانية كمؤشر سليم لتأمين العدالة بين السكان

الاسس والمبادئ العامة لموازنة عام 2012
1- إعطاء الأولوية لتحقيق الأمن والاستقرار وتوفير مستلزمات إنجاح الخطط الأمنية .
2- بناء القدرات الذاتية للوزارات والدوائر والهيئات والشركات العامة لتمكينها من تقديم وإشباع الحاجات والخدمات الأساسية للمواطنين من خلال تنمية القدرات واكتساب المهارات لجميع المستويات الوظيفية في دوائر الدولة .
3- العمل على صياغة آلية مناسبة لتحسين القدرات التنفيذية للوزارات بما يؤمن الوصول إلى موازنة ذات مرونة عالية من أجل تحقيق الأهداف المتوخاة لموازنة عام 2012 من خلال الوصول إلى رؤية متوسطة الأمد تهدف الى تقليل العجز .
4- السعي الى تحقيق التوازن بين الايرادات والنفقات لتقليل عجز الموازنة وتخفيف عبء الدين العام .
5- تحقيق التوازن بين تقديم الخدمات العامة وتحقيق معدل نمو اقتصادي مناسب بهدف التوسع في عملية الاعمار وتطوير البنى التحتية لتوفير المناخ المناسب لجذب الاستثمارات .
6- التركيز على اعمار البنى التحتية لتوفير وتهيئة مستلزمات البناء الاقتصادي وتوفير الخدمات الاساسية للمواطنين .
7- التركيز على تحسين القدرات في مجالات الأمن والدفاع الوطني والنفط والطاقة الكهربائية ، وتحسين البيئة وضمان حقوق الانسان وتوفير فرص العمل .
8- تنفيذ المشاريع من قبل الشركات والمقاولين المحليين إلا في الحالات التي تتطلب الخبرة الأجنبية بغية توفير فرص العمل والاسهام في تقليل البطالة .
9- تعزيز قدرات الأجهزة المسؤولة عن متابعة وجباية الإيرادات المتنوعة .
10- العمل على تنشيط القطاع الخاص ومنحه التسهيلات اللازمة ليكون قائدا في تحقيق التنمية .
11- حجب مبالغ الدعم لشركات القطاع العام ، وترتيب حصولها على على قروض من المصارف الحكومية مما يخفف العبء عن الموازنة العامة .
12- تنويع مصادر تمويل الموازنة العامة من خلال اتخاذ الاجراءات الآتية :
• الإسراع بتفعيل قانون التعرفة الكمركية .
• الإسراع بجباية خدمات الماء والكهرباء وكذلك رسوم الإجازات والرخص والرسوم المختلفة والغرامات .
• تفعيل دور الهيئة العامة للضرائب في استحصال الضرائب المختلفة .

الافتراضات الأساسية لموازنة عام 2012
1- سعر النفط = 85 دولار
2- معدل تصدير النفط الخام = 6و2 مليون برميل يوميا منها 175 ألف برميل يوميا عن النفط المصدر من إقليم كردستان
3- سعر صرف الدولار مقابل الدينار = 1170
4- مؤشر أسعار المستهلك = 5%
5- الناتج المحلي الإجمالي بالأسعار الجارية = 879و138 مليار دولار
6- عدد السكان = 361و32 مليون نسمة


المؤشرات الإجمالية في الموازنة العراقية لعام 2012
• الإيرادات العامة = 326و102 ترليون دينار
• النفقات العامة = 117 ترليون دينار
• العجز = 768و14 ترليون دينار وبنسبة 6و12%
• النفقات التشغيلية = 917و79 ترليون دينار
• النفقات الاستثمارية = 178و37 ترليون دينار


الايرادات العامة
* المصدر الرئيسي للإيرادات العامة يتأتى من الإيرادات النفطية التي تشكل اكثر من 92%,. وهذا يعني أن تقديرات الإيرادات العامة مرتبطة بتقديرات الكميات المتوقع تصديرها من النفط الخام فضلا عن تقديرات أسعار النفط العالمية المتوقعة وهي عوامل تتميز بالتقلبات وأحيانا الشديدة ، مما يوجب الحذر عند تقدير كل من النفقات العامة ( وخاصة النفقات التشغيلية الجارية) والإيرادات العامة .إن الموارد المالية المتأتية من النفط الخام المصدر احتسبت على أساس تصدير 6و2 مليون برميل يوميا كمعدل وبسعر تصدير قدره 85 دولارا للبرميل الواحد ، وهو سعر متحفظ لغرض تقليل الخطر من هبوط الأسعار غير المتوقع . غير أن زيادة صادرات النفط من 1و2 مليون برميل عام 2011 إلى 6و2 مليون برميل يوميا عام 2012 يتطلب انجاز بناء المخازن وانابيب نقل النفط الخام الإستراتيجية (التي شرعت بها وزارة النفط) ، فضلا عن استحداث منافذ تصدير جديدة كخطوط النقل المزمع بناءها باتجاه سوريا ، للحد من توقف التصدير بسبب الأحوال الجوية والأعمال التخريبية وغيرها من المخاطر التي تهدد صادرات النفط العراقية .
* تسهم الإيرادات غير النفطية بأقل من 8% من إجمالي الإيرادات العامة . وتعكس هيمنة الإيرادات النفطية على الإيرادات العامة وتدني مساهمة الأنشطة غير النفطية طبيعة الاختلال الكبير والمستديم الذي تعاني منه الموازنات العراقية منذ عدة عقود والتي تؤشر بدورها مدى هشاشة الاقتصاد العراقي وتبعيته المتزايدة لسلعة النفط . إن المساهمة الضئيلة للإيرادات غير النفطية تتناقض مع السياسة المعلنة للحكومة الهادفة إلى تنويع الإيرادات . ولتحقيق ذلك تقترح الموازنة تنفيذ قانون التعرفة الكمركية واستحداث ضرائب جديدة كضريبة الدخل للموظفين .
غير ان حجب الدعم عن مشاريع القطاع العام الصناعي ، يضع قيدا كبيرا امام التطور الاقتصادي في البلاد بالاتجاه الذي يؤدي الى تنويع مصادر الدخل لاسيما وان التطور الصناعي هو المفتاح لأي تطور لاحق في القطاعات الاقتصادية الأخرى .
* تعكس الإيرادات الضريبية الزيادة المتوقعة في استحصال ضرائب الدخل من الشركات النفطية الأجنبية التي قدرت في عام 2012 بحوالي 300 مليار دينار. فيما ارتفعت ضريبة دخل الشركات من 250 مليار دينار عام 2011 إلى 304 مليار دينار عام 2012
* تتسبب قوانين الضرائب المعقدة في العراق وعدم ملائمة أنظمة أداره الضريبة في نشوء مصاعب تحول دون تدبير الإيرادات الكافية لتمويل الخدمات المهمة التي تقدمها الحكومة دون حدوث عجز كبير في الموازنة العامة وما يترتب عليه من آثار على صعيد الاقتصاد الكلي .


النفقات العامة
* النفقات العامة 095و117 ترليون دينار موزعة على النحو الآتي :
1- نفقات الأمن والدفاع (169و17) ترليون دينار
2- التربية والتعليم (476و11) ترليون دينار
3- الطاقة (460و20) ترليون دينار
4- البيئة والصحة (714و5) ترليون دينار
5- الخدمات الاجتماعية (544و15) ترليون دينار
6- الماء والمجاري والصرف الصحي (869و3) ترليون دينار
7- النقل والاتصالات (133و1) ترليون دينار
8- القطاع الزراعي (408و2) ترليون دينار
9- القطاع الصناعي (424و1) ترليون دينار
10- التشييد والإسكان (142و1) ترليون دينار
11- الثقافة والشباب (319و2) ترليون دينار
12- الإدارات العامة المركزية والمحلية (463و12) ترليون دينار
13- الالتزامات والمساهمات الدولية والديون (368و9) ترليون دينار
14- إقليم كردستان (6و12) ترليون دينار

* تستحوذ النفقات التشغيلية على 2و68% من إجمالي النفقات العامة في موازنة عام 2011 وهي نسبة مرتفعة جدا .
يمكن الاستنتاج إن الارتفاع الكبير في الإنفاق العام انصب على الإنفاق التشغيلي الجاري بشكل أساس وهو ما يشكل مؤشرا خطيرا في دولة نامية كالعراق التي تحتاج إلى موارد كبيرة وهائلة لإعادة اعماره في كل المجالات ابتداء من البنى التحتية بما فيها التعليم والصحة والإسكان والطرق إلى قطاعات النفط والصناعة والزراعة بالإضافة إلى توفير الحد الأدنى لمستويات معيشة تليق بإنسان في بلد متخم بالموارد. إن الآثار الاقتصادية والاجتماعية المترتبة على هذه السياسة المالية التوسعية والتي احد تجلياتها معدلات التضخم المرتفعة في الاقتصاد العراقي تتناقض مع اهداف السياسة النقدية التقشفية التي تركز على مكافحة التضخم كهدف أساسي من خلال استقرار أسعار الصرف بدل أن تكونا متكاملتين ومتناغمتين في إطار سياسة اقتصادية واحدة.

* تهيمن فقرة الأجور ورواتب الموظفين على 40% من إجمالي النفقات التشغيلية . وقد يبدو مبررا الارتفاع الكبير في اجور ورواتب الموظفين من وجهة نظر السلطة التنفيذية التي تسعى لتوفير فرص عمل للعاطلين ولذلك استحدثت الموازنة نحو 58908 درجة وظيفية كأحد الوسائل في معالجة مشكلة البطالة المتفاقمة في العراق . غير ان ذلك من شأنه ان يؤدي الى تضخيم الادارة الحكومية اذ يعمل في الدولة العراقية :
2750322شخص +58908 درجة وظيفية جديدة = 809و2 مليون شخص
وهذا الرقم يفوق عدد العاملين في دولة متقدمة كالولايات المتحدة الامريكية التي لايزيد عدد العاملين في الادارة الحكومية فيها عن 750و2مليون شخص (متضمنة العاملين في القوات المسلحة ) علما ان عدد سكان الولايات المتحدة الامريكية يزيد عن عدد سكان العراق بنحو عشرة اضعاف .

*ارتفاع نفقات الأمن والدفاع التي باتت تشكل نحو 14.5% من إجمالي الإنفاق العام و5و21% من الإنفاق التشغيلي في موازنة عام 2012 ، اذ تم تخصيص حوالي 17 ترليون دينار بزيادة مقدارها 3 ترليون دينار عن عام موازنة عام 2010 وهو يعني إن المؤسسات الأمنية مازالت تلتهم جزءا مهما من الموارد المالية للدولة العراقية ، غير أن هذا الارتفاع في نفقات الأمن والدفاع قد يبدو مبررا بعد انسحاب الجيش الأمريكي من العراق والحاجة إلى تجهيز المؤسسات الأمنية لإغراض الأمن والدفاع الخارجي .

* تعد نسبة النفقات التشغيلية منخفضة نسبيا في قطاع الزراعة بالمقارنة مع النسبة العامة في الموازنة الاتحادية إذ لا تتجاوز 42% وهو مؤشر جيد باتجاه تفعيل وتطوير القطاع الزراعي في العراق

* تبلغ النفقات التشغيلية للرئاسات الثلاث أكثر من 745و7 ترليون دينار تشكل نحو 10% من إجمالي النفقات التشغيلية في موازنة عام 2012 ، وهو رقم كبير جدا بالإمكان ضغطه وتوجيه الفائض منه نحو الإنفاق الاستثماري .


النفقات الاستثمارية

*ارتفعت النفقات الاستثمارية من 715و30 ترليون دينار في موازنة عام 2011 الى 178و37 ترليون دينار في موازنة عام 2012 ، وبنسبة 8و31% من احمالي النفقات العامة وهو اتجاه منسجم مع حاجة الاقتصاد الماسة لمزيد من الاستثمارات في البنى التحتية وفي إعادة الهيكلة ومتطلبات التنمية البشرية.
1- أمام المهام الكبيرة المتعددة التي تتطلبها عملية التنمية كان بالإمكان أن تزداد التخصيصات الاستثمارية بمقادير ونسب اكبر فيما لو تم تخفيض تخصيصات النفقات التشغيلية الجارية . إن احد أهم الآثار المباشرة لانخفاض الأهمية النسبية للإنفاق الاستثماري تعرض الاقتصاد إلى الضغوط التضخمية بتأثيراتها السلبية المعروفة على مستويات المعيشة
2- وجود خلل كبير في توزيع التخصيصات الاستثمارية بين القطاعات الاقتصادية. فمثلا كانت حصة الزراعة والموارد المائية أكثر من (2) ترليون دينار وبنسبة 4و5%من اجمالي التخصيصات الاستثمارية في موازنة عام 2012. في حين أن الصناعة والمعادن لم تزد حصتها عن 560 مليار دينار وبنسبة 5و1% من اجمالي الانفاق الاستثماري في موازتة عام 2012 .
إن هذا الشكل من التوزيع للتخصيصات الاستثمارية جاء منسجما مع السياسات والتوجهات الجديدة التي حكمت جميع موازنات ما بعد التغيير 2003 ,التي تنص علي انسحاب وتحجيم دور الدولة في النشاط الاقتصادي والاعتماد على القطاع الخاص بشكل أساس في تحقيق التنمية والتطور تحت تأثير الالتزامات الدولية المتمثلة باتفاقية صندوق النقد الدولي ووثيقة العهد الدولي إلا أن الحكومة العراقية لم تصمم وتنفذ السياسات الخاصة بتعزيز أهمية ومكانة القطاع الخاص في الاقتصاد العراقي .
* استأثر قطاع النفط على جزء مهم من الإنفاق الاستثماري بلغ في موازنة عام 2012 نحو 12 ترليون دينار وبنسبة تفوق 76% من موازنة وزارة النفط وبنسبة 32% من إجمالي الإنفاق الاستثماري في الموازنة العامة بالمقارنة مع 7 ترليون دينار في موازنة عام 2011 . وتستهدف هذه الزيادة رفع مستوى إنتاج وتصدير النفط الخام .

* ارتفاع التخصيصات الاستثمارية لمشاريع قطاع الكهرباء في موازنة عام 2012 والتي بلغت أكثر من 6 ترليون دينار تشكل أكثر من 16% من إجمالي الإنفاق الاستثماري للموازنة العامة بالمقارنة مع اقل من 4 ترليون دينار كانت مخصصة في موازنة عام 2011 ترليون دينار . وهو يعكس الاهتمام الجاد من الحكومة في معالجة مشكلة الانقطاع المستمر في الطاقة الكهربائية

* بلغت الموازنة الاستثمارية لوزارة النقل حوالي 672 مليار دينار وبنسبة 74% من أصل إجمالي موازنة الوزارة البالغة 906 مليار دينار ، ويبدو أن هذا الارتفاع الكبير مرتبط بالبدء في تنفيذ ميناء الفاو الكبير والذي سيسهم بشكل فعال في حالة تنفيذه في تنويع الموارد المالية والاقتصادية في العراق .



العجز في الموازنة
*اصبح العجز صفة ملازمة للموازنات العراقية ولم تستثن موازنة عام 2012 من هذه الصفة اذ بلغ العجز فيها نحو 767و14 ترليون دينار
* إن مصدر الخطورة الحقيقية, كقاعدة عامة, يتأتى من الربط الوثيق بين نمو عجز الموازنة ونمو المديونية الداخلية والخارجية . وهذا الأمر قد يدخل الاقتصاد والموازنات اللاحقة في حلقة مفرغة ذات آثار مدمرة للاقتصاد. ويتضح ذلك بشكل جلي في موازنة عام 2012 التي تؤكد بان العجز في السنوات السابقة كان عجزا تخطيطيا تم تغطيته من فوائض الموزانات السابقة وان العجز في موازنة عام 2012 هو عجز حقيقي يفرض على العراق يتم تغطيته من الاقتراض من صندوق النقد الدولي بما يكمل 4.5 مليار دولار ومن البنك الدولي بما يكمل مبلغ 2 مليار دولار خلال عام 2012 وباستخدام حقوق السحب الخاصة بحدود 8و1 مليار دولار ومن الاقتراض الداخلي بموجب حوالات الخزينة .

*إن اللجوء إلى الاقتراض الخارجي والبحث عن مصادر تمويل خارجية يحصل عندما لا تكفي مصادر التمويل الداخلية في توفير متطلبات التنمية وتوفير الاحتياجات الأساسية للسكان ولكن الأمر المحير أن يلجأ العراق إلى الاقتراض الخارجي ويقع مجددا في فخ المديونية في الوقت الذي تمتلك وزارة المالية العراقية نحو 7 مليار دولار في البنك الفدرالي الأمريكي وأكثر من 30 ترليون دينار (25.6مليار دولار ) في مصرفي الرشيد والرافدين ، والتي بالإمكان استخدامها في تغطية عجز موازنة عام 2001

إذن من الناحية الموضوعية فان الظروف الاستثنائية الانتقالية التي مر ويمر بها العراق أدت إلى نمو النفقات العامة وعجز الموازنة بمعدلات مرتفعة . لكن من الناحية الأخرى يجب التأكيد على أهمية تخفيض هذه المعدلات بشكل كبير فيما يخص الإنفاق التشغيلي , ورفع نسب انجاز وتنفيذ مشاريع المنهاج الاستثماري في البنى التحتية وفي القطاعات الحقيقية الإنتاجية الزراعية والصناعية.


ما الجديد في موازنة عام 2012 ؟
1- تخصيص الإيرادات المتحققة عن تأشيرة الدخول لزيارة العتبات المقدسة إلى المحافظات المعنية ( كربلاء والنجف وصلاح الدين وبغداد ) .
2- تخصيص الإيرادات المتحققة عن المنافذ الحدودية إلى المحافظات الحدودية .
3- للمواطنين حق الاقتراض بدون فوائد من المصرف الزراعي والمصرف العقاري وصندوق الإسكان
4- إعفاء المواطنين من الفائدة عن القروض الممنوحة لهم من المصرف العقاري والمصرف الزراعي وصندوق الإسكان .
5- الإقراض بدون فائدة لمشاريع اتحاد الصناعات العراقي والقطاع المختلط



التحديات التي تواجه اعداد و تنفيذ موازنة عام 2011

* الافتقاد إلى الحسابات الختامية والمتوقفة منذ عام 2008، والمقصود بالحساب الختامي بانه بيان يتضمن النفقات العامة التي أنفقت والإيرادات العامة التي حصلت خلال فترة مالية غالبا ما تكون سنة ، ولذلك فان الاختلاف المحوري يتمثل في أن الموازنة العامة تتضمن أرقاما تقديرية في حين أن الحسابات الختامية تتضمن أرقاما حقيقية فعلية ، ويلاحظ أن لكل موازنة عامة حسابا ختاميا يصدر عن الفترة ذاتها التي تكون قد نفذت فيها الموازنة العامة . وبمقارنة أرقام الموازنة العامة بأرقام الحساب الختامي يمكن معرفة مدى صحة أرقام الموازنات العامة ومطابقها للواقع .وفي الوقت الذي لا يوجد فيه حسابات ختامية في العراق منذ أكثر من أربع سنوات نجد ان دولة متقدمة مثل السويد تصفر حسابات الموازنة فيها ثلاث مرات في اليوم وفي العديد من الدول المتقدمة تصفر حساباتها مرة واحدة في اليوم
* سوء الإدارة المالية في العراق وعدم قدرتها على التصرف المنهجي في الموارد
* تخطيط النفقات في العراق : إن اقتراح وضع الإعتمادات والإيرادات ما هو إلا عملية تقديرية تقوم بها جهة إعداد مشروع الموازنة إبتداءا , وبمن ثم فإن هذه التقديرات لاتمثل صورة حقيقية للنفقات التي سيتم أنفاقها فعلا أو الإيرادات التي سيتم تحصيلها في السنة القادمة , ومن هنا تبرز الحاجة إلى دقة ووضوح هذه التقديرات.
* وجود عدد من الصعوبات التي تحول دون قدرة المواطن على التأثير في الموازنة العامة , على الرغم من أهميتها بالنسبة له وأهمها (قلة المعلومات التي تقوم بتحليل الموازنة العامة وعرضها بلغة سهلة يمكن فهمها من قبل المواطن العادي) . فضلا عن ان الموازنة ذاتها لا تعرض على الجمهور من خلال وسائل الإعلام بل وحتى الموقع الالكتروني للبرلمان العراقي لا ينشر هذه الوثيقة ذات الأهمية القصوى للأكاديميين والخبراء ومنظمات المجتمع المدني وعموم الناس
* إن عملية إعداد الموازنة يشوبه الكثير من الممارسات السياسية والاجتماعية مما ينعكس سلبا على إعداد الموازنة , وبالتالي يبعدها عن المعايير والأساليب العلمية لإعداد الموازنة .
* هناك فجوة زمنية مابين اعتماد الموازنة العامة من البرلمان وبين إشعار وزارة المالية لإطلاق صرف مبالغ التخصيصات من جهة وبين إيداع تلك المبالغ في حسابات الوزارة من جهة أخرى , وهذا الأمر قد يترك تأثيرا سلبيا على تنفيذ المشاريع وانجازها .

* لم تصمم الموازنات المنفذة خلا ل الفترة 2004- 2011 على أسس ترقى إلى المعايير الدولية المعتمدة من قبل صندوق النقد الدولي المتعلقة بشفافية الموازنة ، و يحددها الصندوق بأربعة مجالات أساسية وهي وضوح الأدوار والمسؤوليات، توفر المعلومات للجماهير، تحضير منفتح للموازنة وتطبيق منفتح لها وضمانات النزاهة
* لم تبتعد المالية العامة العراقية طوال السنوات الماضية عن دائرة التناقض بين مسألة الكفاية الإنتاجية وبين مسألة العدالة في توزيع ثمار الناتج المحلي الإجمالي للبلاد ، فكفة العدالة في توزيع عوائد الموازنة قد هيمنت على مسألة الكفاية الإنتاجية
* نقص المعلومات عن أصول الشركات المملوكة من الدولة وعن المسؤوليات التي تتخذها هذه الشركات وعن المنتجات أو الخدمات التي تقدمها للحكومة أو للجمهور. لذلك على الميزانيات المستقبلية للعراق أن تتضمن تقارير سنوية عن أصول تلك الشركات وطبيعة نشاطاتها
* مشكلة الفساد المستشرية في العراق والتي تحول دون تنفيذ مشاريع الموازنة بشكل كفوء وتقديم الخدمات العامة بشكل مقبول



موازنة البصرة لعام 2012
تم تخصيص 183و6 ترليون دينار لتنمية اعمار وتنمية الاقاليم والمحافظات بضمنها اقليم كردستان ، يتم توزيعه حسب نفوس كل محافظة . ولذلك تكون حصة البصرة من تنمية الاقاليم نحو 495 مليار دينار بوصف أن سكان البصرة يشكلون نحو 8% من سكان العراق على وفق تقديرات وزارة التخطيط والتعاون الإنمائي . فضلا عن ان محافظة البصرة ستحصل على (1) دولار عن كل برميل نفط خام منتج في المحافظة و (1) دولار عن كل برميل نفط مكرر في مصافي المحافظة و (1) دولار عن كل (150) متر مكعب منتج من الغاز الطبيعي في المحافظة . وعلى ذلك يكون إجمالي الموارد المالية المتوقع أن تحصل عليها المحافظة في عام 2012 على النحو الآتي :

1- 700 مليون دولار عن إنتاج أكثر من 2 مليون برميل يوميا من حقول البصرة .
2- 50 مليون دولار عن إنتاج نحو 100 ألف برميل يوميا من المنتجات النفطية .
3- 100 مليون دولار عن إنتاج نحو 3220 متر مكعب يوميا من الغاز الجاف و 297765 متر مكعب من الكازولين و 640710 طن من الغاز السائل
4- 423 مليون دولار (اي 495مليار دينار) عن موازنة تنمية الاقليم
5- إجمالي الموارد المالية المتاحة في محافظة البصرة تبلغ نحو 1273 مليون دولار إضافة إلى المبالغ المدورة عن الموازنات السابقة .
فضلا عما سبق سيتم إعادة تخصيص الإيرادات المتحققة فعلا من المنافذ الحدودية ( البرية والبحرية والجوية ) إلى موازنة المحافظات الحدودية الموجودة في تلك المحافظة . وهو ما سيعزز ميزانية البصرة بموارد إضافية . وقد خول وزير المالية بالتنسيق مع وزير التخطيط صلاحية توزيع هذه الموارد . نعتقد أنه كان من المفضل أن تحدد الموازنة حصة كل محافظة من منافذها الحدودية على غرار تخصيصات الإيرادات المتحققة من تأشيرة الدخول للعتبات المقدسة التي حددتها موازنة عام 2012 بالنسب الآتية :
1- 40% لمحافظة كربلاء
2- 25% لمحافظة النجف
3- 15% لمحافظة صلاح الدين / سامراء
4- 10% لمحافظة بغداد / الكاظمية
5- 10% لمحافظة بغداد / الاعظمية

#نبيل_جعفر_عبد_الرضا (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات