الهيئات المستقلة في الدستور العراقي بين تجربة العمل وماهية التشكيل....!

ناصرعمران الموسوي

الحوار المتمدن-العدد: 2791 - 2009 / 10 / 6 - 01:07
المحور: مواضيع وابحاث سياسية
    

يتميز الاستفتاء الشعبي في 15-10-2005 والذي تمخض عن ولادة الدستور العراقي الدائم ،بأنه شكل منعطفاً مهما ًفي حياة العراق الدستورية ، فقد إعتاد العراقيون أن يكون دستورهم قرين القوى السلطوية المهيمنة على سدة الحكم منذ القانون الأساسي عام 1925 وحتى دستور 1970 المؤقت ، ولأول مرة منذ نشأة الدولة العراقية يصار إلى استفتاء رأي الشعب على الدستور الذي ينظم المبادئ العامة والحقوق والحريات وممارسة السلطة والتبادل السلمي لها ،والحقيقة ،إن ولادة الدستور العراقي الدائم لم تكن ولادة ميسرة أنتجتها مناخات طبيعية ، وربما ،هو قدر العراق أن تكون جميع الولادات التي تؤسس لبنائه الحضاري مقترنة بالألم والدم والأضاحي فكانت الدموع الأكثر غزارة من الابتسامة ، لكنها دموع متماهية مع حالة النظر إلى أفق المستقبل ، فقد عزم العراقيون على أن يُطلقوا والى الأبد سنوات العجاف الدكتاتورية بمختلف صورها ، نعم كانت ولادة الدستور العراقي مقترنة بالنزف والتحدي ، لكنها ولادة منحت لشعوب العالم الآخر صورة تواصلية بين ماض ٍ عشق التنظيم والقانون فوهب البشرية، قوانين لبت عشتار واشنونا ومسلة حمورابي وحاضر يحمل نزفه مؤمناً بمستقبل قادم لدولة القانون والمؤسسات وحقوق الإنسان والحريات ألعامه والحريات الشخصية المكفولة، دولة العقد الاجتماعي بين المواطن والسلطة ، ولد دستور 2005 الذي يعتبر من احدث الدساتير العالمية واحتوى في جنباته معظم ما أكدت عليه الشرعة الدولية لحقوق الإنسان ومبادئ القانون الدولي ولكونه الهرم الذي تصطف وراءه القوانين الأخرى ،والذي يمتاز بصفة الوضعية البشرية، فهو بلا شك قابل للنقد ويحمل بين طياته الكثير من الإشكاليات ووجهات النظر والرؤى القانونية والدستورية ،ومن ضمن ما تضمنه الدستور، إنه جاء في الفصل الرابع وتحت عنوان (الهيئات المستقلة ) كتشكيل قانوني استثناءا ً عن التشكيلات التنظيمية للهرم الخاص بالدولة والمتمثل بالسلطتين التشريعية والتنفيذية والسلطة القضائية والذي اعتمد مبدأ الفصل بين السلطات ، والحقيقة إن هذه التسمية غريبة عن التداول الاصطلاحي للتشكيل التنظيمي الاداري للسلطات طوال فترة مسيرة الدولة العراقية لكننا نجد نظيرا لها ، بتسمية (الهيئات الغير مرتبطة بوزارة) والتي كانت إدارتها وإشرافها منوطه بجهة معينه ترتئيها السلطة الحاكمة آنذاك ، ولكنها خلت من صفة المستقلة ، أما تسمية هذه الهيئات بالهيئات المستقلة فهي تشكيل جديد ظهر مع الإدارة المدنية للحاكم المدني( بريمر) حيث اصدر عدة أوامر اعتبر فيها بعض الهيئات هيئات مستقلة ، حيث جاء الأمر رقم (18) والأمر (56) ليضمن استقلالية البنك المركزي العراقي وهو عين ما أشارت إليه المادة (103) من الدستور الدائم التي اعتبرت البنك المركزي العراقي وديوان الرقابة المالية وهيئة الإعلام والاتصالات ودواوين الأوقاف وقبلها المفوضية العليا لحقوق الإنسان ، هيئات مستقلة ماليا وإدارياً ويتم تنظيم عملها بقانون ، كما اعتبرت مجلس النواب العراقي مسئولا عن هذه الهيئات في الفقرة الثانية من المادة المذكورة، في حين اعتبرت الفقرة الثالثة منها دواوين الأوقاف مرتبطة بمجلس الوزراء،كما جاء الأمر (55) الخاص بمفوضية النزاهة العامة والتي اعتبرها الأمر (جهاز حكومي منفصل ومستقل ) وتم التأكيد على استقلاليتها في قانون إدارة الدولة الانتقالي لعام 2004 وجاء الدستور وفي المادة (102) ليعدها مع المفوضية العليا لحقوق الإنسان والمفوضية العليا للانتخابات هيئات مستقلة تخضع لرقابة مجلس النواب وينظم عملها بقانون،كما اعتبرت المواد (104) التي اعتبرت مؤسسة الشهداء هيئة مستقلة ترتبط بمجلس الوزراء و(105) التي تضمنت تأسيس هيئة عامه لضمان حقوق الأقاليم والمحافظات الغير منتظمة بإقليم في المشاركة العادلة في إدارة مؤسسات الدولة الاتحادية والمادة (106) التي تضمنت تأسيس هيئة عامه لمراقبة تخصيص الواردات الاتحادية تتكون الهيئة من خبراء من الحكومة الاتحادية وممثلين عن الأقاليم والمحافظات وتضطلع هذه الهيئة على المسؤوليات التي تضمن تحقق العدالة في توزيع المنح والمساعدات والقروض الدولية واستحقاق المحافظة والإقليم منها ، وكذلك التحقق من استخدام الموارد المائية وضمان العدالة والشفافية عند تخصيص الأموال لحكومات الأقاليم والمحافظات ،أما المادة (107) فقد تضمنت تأسيس مجلس يسمى مجلس الخدمة العامة الاتحادية يتولى تنظيم شؤون الوظيفة العامة الاتحادية بما فيها التعيين والترقية،وغير بعيد عن ذلك المواد (9 فقرة- د والمادة (84 ) الخاصة بجهاز المخابرات العراقي والأجهزة الأمنية وخضوعها لرقابة مجلس النواب والمواد(90 و91) الخاصة بمجلس القضاء العراقي والمواد( 92و93 و94) الخاصة بالمحكمة الاتحادية وكذلك المادة (101 )الخاصة بالقضاء الإداري،ولعل الشيء المهم الذي جاء به الدستور هو ما تضمنته المادة(108) التي تركت الباب مفتوحا لاستحداث هيئات مستقلة أخرى ، والحقيقة إن هذه المادة تجعلنا أمام تساؤلات عدة لا تخرج عن ماهية وفهم تكوين وضرورات وجود هذه الهيئات ،وهل حقق المستحدث منها أهدافه وما هي الأسس التي تم الاستحداث على أساسها ..؟
لا يمكن لنا أن نخفي بان الدستور العراقي الدائم هو حصيلة مران وقراءات بعضها موفق وبعضها غير ذلك للدساتير العالمية، فالبعض جاء بأمور مستحدثة من هذه دساتير لها ضروراتها وأهميتها وبعضها هجين لا يصمد أمام نقد وتطبيق التجربة ،ولذلك تعيش لجان التعديلات الدستورية الكثير من الاحتدامات المنتجة بعضها والغير منتجة في البعض الآخر،ودليلنا إنها لم تحقق غايتها ضمن المدى الزمني لعملها وهي الآن خاضعة للتمديد المناسب ،ولكي لا نذهب بعيداً، فان الهيئات المستقلة ظهرت مع السلطة المدنية للحاكم بول بريمر ،وأريد لهذه الهيئات أن تكون تشكيلات ضمن نظام الإدارة المدنية الذي شرعتنه الولايات المتحدة بعد التغيير النيساني ، وعلى ذات المنوال سار مجلس الحكم والحكومة الانتقالية فتعزز تشكيل هذه الهيئات المستقلة وسميت (بالهيئات الوطنية ) والتي أبرزها المفوضية العامة للانتخابات والبنك المركزي والمحكمة الاتحادية العليا وهيئة نزاعات الملكية وهيئة الإعلام والاتصال والهيئة الوطنية للنزاهة ، ولم يتم مناقشة جدواها وكيفية تأسيسها بعد ذلك وإنما تم استحسان تشكيلها باعتبارها هيئات لها وضع خاص في تشكيلها وخضوعها ، ومن حقنا أن نتساءل أولاً عن استقلاليتها هل استقلاليتها في الهدف الذي شكلت من اجله أم استقلاليتها في الخضوع لسلطات أخرى وخروجها عن سلطة الحكومة أو الوزارة .....؟
وإذا سايرنا استقلاليتها عن سلطة الحكومة وجعلها مسئولة أمام البرلمان ، فكيف سيكون ردنا على الهيئات التي حملت ذات الاسم وهي خاضعة للحكومة ...!
أما إذا نظرنا إلى استقلاليتها من نا حية الهدف التنظيمي والغاية فإننا سنصطدم بان عمل بعض الهيئات لا يختلف عن عمل الوزارات وبعض السلطات ، فأ ذن ما الجدوى من وجدودها...!
بل إن بعضها شكل ازدواجية وتشتت في الصلاحيات ومخالفه للدستور فهيئة الدعاوى الخاصة بنزاعات الملكية والمحكمة الجنائية العليا وهيئة اجتثاث البعث التي تم تحوليها بعد ذلك إلى المسائلة والعدالة إثر تشريع قانونها ، هي هيئات ذات صلاحيات معروفة والتي جاء الدستور ليؤكد إنها مؤقتة وهيئات خاصة كما في مواده (134 ،135، 136) وحدد طريق النهاية لهذه الهيئات وآلية إنهاء عملها.
وهيئة النزاهة التي أكد عليها قانون إدارة الدولة الانتقالي لعام 2004 وقبله أمر الحاكم المدني بريمر إنها هيئة حكومية منفصلة ومستقلة علما إن عمل هذه الهيئات هو عمل قضائي ووجود هذه الهيئات هو مخالفة لاستقلالية السلطة القضائية ومبدأ الفصل بين السلطات ووجود محاكم خاصة وهيئات قضائية مستقلة يتناقض تماما مع عمل واستقلالية القضاء .
كما أن التطبيق العملي شهد الكثير من حالات التشتت في القرار وازدواج الصلاحيات وعدم تنظيمها بين الهيئة والوزارة ولنا في العمل الرياضي خير مثال فما بين صلاحيات وزارة الشباب والرياضة وبين اللجنة الاولمبية واتحاد الكرة، من خلاف هيأ الأمر لدخول لهيئات الدولية في قضايا هي ذات شان عراقي ،ويمكن الحديث ذاته عن هيئات أخرى مع وزارات قريبة وشبيهه في الاختصاص لما تزل تختلط صلاحياتها مما يعكس عدم الرؤية التشريعية والتنظيمية السليمة لنشوء هكذا هيئات .

إن وجود مثل هذه الهيئات المستقلة يتطلب منظومة من الأمور والرؤى والأفكار وبلورة في المفهوم والماهيات وكلها تدخل في الجانب الثقافي والقانوني والدستوري الذي يبدأ من مفهوم الهيئة المستقلة بحيث يصار إلى فهم حقيقي لماهيتهاو لماذا تم استحداثها خارج أطار التشكيلات الإدارية للدولة، وان عدم مراعاة ذلك ،وترك الحبل على الغارب في تطبيق المادة(108) التي جوزت استحداث هيئات مستقلة حسب الحاجة والضرورة وكل ذلك بقانون ، والتوسع فيه سيجعل الحكومة مترهلة يتعدد فيها مصدر القرار وتتشابك فيها الصلاحيات وبدلا من تقديم الخدمة والارتقاء بالعمل الحكومي سنجد نزاعات في تحديد الاختصاص والصلاحيات هذا من جانب ومن جانب آخر يجب إعادة النظر في عمل الهيئات العاملة وإلغاء من تكون لها ذات العمل الحكومي أو الوزاري في عملها، فوجودها إضافة لما ذكرت، يشكل هدر للمال العام ومزيد من النفقات ،كما ويجب التوسع في تطوير الثقافة القانونية والدستورية لمفهوم الهيئة المستقلة والاستفادة من نتاج التطبيق فالإعلام الحر غير خاضع لسلطة الحكومة ولا تفرض الحكومة عليه رؤاها وأجنداتها وان كان تمويلها من الدولة كمؤسسه فهناك فرق كبير بين مفهوم الدولة ككيان مستقر وثابت بمؤسساته وبين الحكومة كبرنامج ورؤى محددة بفترة زمنية ستخضع بعد ذلك لرأي الشعب في التجديد لها أو وجود بديلا عنها، عن طريق الانتخابات التي تدار من قبل هيئة مستقلة هي المفوضية العليا المستقلة لانتخابات.فوجود هذا الفهم سيشكل باكورة وضوح مهم بان الدولة ومفهومها ومؤسساتها هي الدائمة والحكومة هي الراحلة،والهيئات المستقلة واحدة من مؤسسات الدولة وغير خاضعة لاجتهادات المرحلة والهروب صوب الابتعاد عن الخضوع الهرمي للجانب الإداري .
إن تحديد مفهوم الهيئة وعملها وخضوعها يتم حسب ما جاءت به المادة (108) بقانون ، ويبدو من نص المادة ان القانون ينظم عمل الهيئة وليس تكوينها وتشكيلها الأساس الذي من اجله مُنحت صفة الاستقلالية والتي تعني حسب فهمنا من خلال التطبيق والغاية التنظيمية إن هذه الهيئات بحاجة إلى إدارة استثناء عن غيرها لأسباب بعضها يرجع إلى الغاية من تشكيلها وتحقيق هذه الغاية بالسرعة الممكنة ومنحها امتياز تنفيذي عن غيرها ،وبعضها الآخر يرجع لخطورة إدارتها والجهات المسئولة أمامها ،وعليه لابد أن يكون من جهة محددة وذات أهمية حتى تكتسب من تبعيتها لهذه الجهة قوة، فمجلس النواب هو السلطة التشريعية في البلاد وحين تكون الهيئة مسئولة من قبل مجلس النواب هو أمر يمنحها أهمية تنفيذية أكثر، إضافة لذلك فإن من يرأس هذه الهيئات يكون بدرجة وزير،وهناك مسالة جدا مهمة وهي إن ثقافة (الهيئة المستقلة ) تكسبها استثناءاً أكثر وتمنحها قوة بالمنظور العرفي السائد الذي تشكل عبر تراكم السنوات من الحقب السابقة والتي تعني لديهم كمفهوم ( الهيئات الخاصة) والتي تعني بأنها تحظى بالأثرة وتمنح صلاحيات استثنائية ، لذلك نمني أنفسنا بان تكون هذه النقاط التي أثرناها بموضوعة (الهيئات المستقلة ) يتم مراعاتها عند تشكيل الهيئات المستقلة وإعادة قراءتها بشكل جديد يقوم على الفهم الموضوعي لطبيعة العمل وليس على الاستنساخ الآلي لتجارب الآخرين ، نعم نحن مع تلاقح واستيعاب وتطبيق التجارب النموذجية والمنتجة في دساتير وقوانين وتشكيلات الإدارة العالمية لكن ، يجب أن تكون متواشجة ومتناغمة مع وضع الهيكل الإداري والقانوني للدولة العراقية التي نسعى لان تكون لها الارجحية والكعب العالي والكأس المعلى في دساتيرها وقوانينها النافذة والمقترحة ولنا في المستقبل الطموح والرؤية.

#ناصرعمران_الموسوي (هاشتاغ)      

---

اشترك في قناة ‫«الحوار المتمدن» على اليوتيوب
حوار مع الكاتب البحريني هشام عقيل حول الفكر الماركسي والتحديات التي يواجهها اليوم، اجرت الحوار: سوزان امين	حوار مع الكاتبة السودانية شادية عبد المنعم حول الصراع المسلح في السودان وتاثيراته على حياة الجماهير، اجرت الحوار: بيان بدل

كيف تدعم-ين الحوار المتمدن واليسار والعلمانية على الانترنت؟

تابعونا على:

الفيسبوك

التويتر

اليوتيوب

RSS

الانستغرام

لينكدإن

تيلكرام

بنترست

تمبلر

بلوكر

فليبورد

الموبايل

كيفية إشراك-إيصال مواضيعكم أو مواضيع تهمكم  إلى اكبر عدد ممكن من القراء والقارئات